Kiedy informacja publiczna dotyczy dokumentów prywatnych

Prawo administracyjne

3 września 2014

Ten tekst przeczytasz w 24 minuty

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm. - dalej u.d.i.p.) nie zawiera definicji dokumentu prywatnego. Określa jednak, jak rozumieć należy termin dokument urzędowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.i.d.p. "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Informacje w tym zakresie zawierają także przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej k.p.c.). Pierwsza z wskazanych ustaw określa w art. 76 par. 1, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z orzecznictwa wynika, że za dokument urzędowy - poza decyzjami i postanowieniami - uznać należy m.in.:

woperat sporządzony przez uprawnionego geodetę (wyrok NSA w Warszawie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2399/10, LEX nr 1251938),

wprotokół kontroli (wyrok NSA w Warszawie z 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 256/10, LEX nr 1080083),

wewidencję gruntów i budynków (wyrok WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 189/08, LEX nr 510329),

wzwrotne potwierdzenie odbioru (postanowienie NSA w Warszawie z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1648/12, LEX nr 1248411).

Kodeks postępowania administracyjnego, tak jak i u.d.i.p., nie określa przy tym, jaki dokument uznać można za dokument prywatny.

Nie spełnia kryteriów

Pewne regulacje znaleźć można natomiast w art. 245 k.p.c. (w art. 244 zawiera on tożsame jak w k.p.a. ujęcie dokumentu urzędowego). Zgodnie z nim dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumentem prywatnym byłby więc po prostu dokument niespełniający kryteriów określonych dla dokumentu urzędowego. W związku z powyższym założyć można dychotomiczny podział dokumentów na prywatne i urzędowe, przy czym podział ten wynika ze wskazanych przepisów prawa procesowego, nie zaś z przyjętego powszechnie rozumienia tego terminu (np. dokumentem w tym znaczeniu nie będzie niepodpisany wydruk korespondencji e-mailowej). Na rozróżnienie pomiędzy dokumentami urzędowymi i prywatnymi w przejrzystej formie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 4 czerwca 2012 r., sygn. akt. II SAB/Wa 102/12, LEX nr 1230664. Wskazał on, iż "dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu".

O ile zakwalifikowanie dokumentów urzędowych do kategorii informacji publicznej nie budzi większych sporów (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnieniu podlegają m.in. treść i postać dokumentów urzędowych), o tyle dostrzec można brak jednolitego orzecznictwa w zakresie zarówno zakwalifikowania dokumentów prywatnych do kategorii informacji publicznej, jak i możliwości ich udostępniania. Jednak wskazać można także orzeczenia określające konieczność lub przynajmniej możliwość (w określonych sytuacjach) kwalifikowania dokumentów prywatnych jako informacji publicznej. [patrz tabela]

Łatwiej ze środowiskiem

Na marginesie nadmienić można, że mniej kontrowersji wzbudza udostępnianie dokumentów prywatnych zawierających informację o środowisku (która także niejednokrotnie jest jednocześnie informacją publiczną). Jak wskazuje bowiem art. 16 ust. 1 pkt 5 z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie przez organ administracji następuje, jeżeli informacje te dotyczą dokumentów lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie i złożyły zastrzeżenie o ich nieudostępnianiu.

Dokumenty prywatne

Spośród orzeczeń wykluczających dokumenty prywatne z zakresu informacji publicznej wskazać można chociażby:

● wyrok WSA w Białymstoku z 8 marca 2012 r. (sygn. akt II SAB/Bk 86/11, LEX nr 1139098), zgodnie z którym: "charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie";

● wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2011 r. (sygn. akt. II SAB/Wa 211/11, LEX nr 1086378), zgodnie z którym: "wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne jest dokumentem prywatnym zawierającym oświadczenie woli strony, który nie został ani wytworzony przez organ administracji publicznej, ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych, nie stanowi tym samym informacji publicznej";

● wyrok NSA w Warszawie z 11 maja 2006 r. (sygn. akt. II OSK 812/05, LEX nr 236465), zgodnie z którym "dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.";

● wyrok WSA w Lublinie z 7 października 2010 r. (sygn. akt. II SAB/Lu 57/10, LEX nr 756112), zgodnie z którym: "charakteru informacji publicznej nie mają jednak wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych oraz wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów";

● wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2005 r. (sygn. akt I SA 2888/03, LEX nr 171158), zgodnie z którym: "wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p. Powyższy wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym, o którym mowa w art. 245 k.p.c., informacją publiczną dopiero być może rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ - dokument urzędowy, o którym mowa w art. 244 PAR. 1 k.p.c.".

Spośród orzeczeń pozwalających na udostępnienie przywołać można m.in.:

● wyrok NSA w Warszawie z 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1734/11, LEX nr 1149234), zgodnie z którym: "informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne, jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu, a więc sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.";

● wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Go 595/07, LEX nr 459987), zgodnie z którym: "nieuprawnione byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarg czy też petycji przekazanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy, dotyczących funkcjonowania na terenie gminy zakładów opieki medycznej";

● wyrok NSA w Warszawie z 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 638/12, LEX nr 1264886), zgodnie z którym: "za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą.";

● wyrok WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SAB/Op 20/07, LEX nr 505255), zgodnie z którym: "statusu dokumentu urzędowego nie można przyznać wnioskowi pochodzącemu od podmiotu ubiegającego się o nabycie własności gminnej, jednak wniosek taki jako odnoszący się do sprawy publicznej związanej z gospodarowaniem nieruchomościami gminnym stanowi informację publiczną";

● wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1550/11, LEX nr 1149195), zgodnie z którym: "informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Przepisy u.d.i.p. nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy".

dr Jacek Murzydło

pracownik administracji publicznej

Dziękujemy za przeczytanie artykułu!

Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.

Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.

DGP

Zgłoś błąd