Jak zachować mandat radnego

Za kilka tygodni minie półmetek kadencji 2014-2018 rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich. Nie wszyscy wybrani radni do tego czasu dotrwali. Niektórzy swoich mandatów już nie piastują, choć nie zawsze był to ich wybór. Szczególnie istotną kwestią dla radnych jest ustalenie powodów pozbawienia samorządowców funkcji. Trzeba bowiem wiedzieć, że nieświadomość, jakie okoliczności powodują wygaśnięcie mandatu, nie uchroni radnego przed tą konsekwencją. Warto więc zagłębić się w tę kwestię, nie zawsze zresztą jasną pod względem prawnym.

Wystąpienie pewnych zdarzeń bezwzględnie prowadzi do pozbawienia radnego mandatu. Aby łatwiej zrozumieć, czego powinien się wystrzegać radny, warto się zapoznać z aktualnym orzecznictwem dotyczącym wygaśnięcia mandatów samorządowców obecnej kadencji. Przegląd ten pozwoli ustalić, jakie zdarzenia najczęściej powodują pozbawienie funkcji. Istotną kwestią jest także poznanie procedury z tym związanej.

Ustawy samorządowe zawierają listę ograniczeń radnego co do jego aktywności zarobkowej lub publicznej. Naruszenie tych zakazów powoduje sankcje w postaci wygaśnięcia mandatu. Regulacje te (zwane antykorupcyjnymi) w praktyce najczęściej powodują wątpliwości. Ich poważną wadą, na co zwracają uwagę eksperci, jest niedoskonałość legislacyjna tych przepisów. A co za tym idzie - trudno jest jednoznacznie stwierdzić, czego dokładnie radnemu nie wolno robić, czego powinien się wystrzegać. Poważną funkcję interpretacyjną tych ograniczeń spełniają sądy administracyjne. I z tego też powodu warto się zapoznać z najnowszym orzecznictwem.

Listę powodów wygaśnięcia mandatu radnego wymienia art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm., dalej: k.w.).

Przesłanki wygaśnięcia ⒸⓅ

śmierci

utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów

odmowy złożenia ślubowania

pisemnego zrzeczenia się mandatu

naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności

wyboru na wójta

niezłożenia w terminach określonych w ustawach samorządowych oświadczenia o swoim stanie majątkowym

@RY1@i02/2016/193/i02.2016.193.050000100.101(c).gif@RY2@

agp

Przesłanki wygaśnięcia ⒸⓅ

Powody utraty prawa wybieralności określa art. 11 par. 2 k.w. Zgodnie z jego treścią nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba:

wskazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

wwobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1388 ze zm.).

Wygaśnięcie mandatu z powodu braku prawa wybieralności w momencie głosowania było przedmiotem sprawy rozpatrzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 108/15). Orzeczenie dotyczyło radnego, który wystartował w wyborach samorządowych, będąc skazanym prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, tj. za czyn opisany w art. 158 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1137; dalej: k.k.). Komisarz wyborczy postanowieniem stwierdził wygaśnięcie jego mandatu. Radny orzeczenie to zaskarżył do sądu. Argumentował, że nie popełnił przestępstwa umyślnie i nie czuje się przestępcą. Warszawski sąd administracyjny stwierdził, że w przypadku radnego doszło do wygaśnięcia mandatu, gdyż wystąpiła przesłanka określona w art. 383 par. 1 pkt 2 k.w. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 158 par. 1 k.k. kto bierze udział w bójce lub pobiciu, w którym naraża się człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo nastąpienie skutku określonego w art. 156 par. 1 lub art. 157 par. 1, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. WSA zaznaczył, że przestępstwo udziału w bójce lub pobiciu może być popełnione tylko umyślnie i jako takie jest ścigane z oskarżenia publicznego.

Zdradliwa przeprowadzka

Radni powinni pamiętać, że posiadanie biernego prawa wyborczego wiąże się z zamieszkiwaniem odpowiednio na terenie danej gminy, powiatu lub województwa. Zmiana zamieszkania w trakcie kadencji albo niezamieszkiwanie na terenie danej jednostki samorządowej w dniu głosowania stanowi przyczynę utraty prawa wybieralności, a tym samym wygaśnięcia mandatu.

WAŻNE

Zmiana zamieszkania w trakcie kadencji albo niezamieszkiwanie na terenie danej jednostki samorządowej w dniu głosowania stanowi przyczynę utraty prawa wybieralności, a tym samym wygaśnięcia mandatu.

Ta przesłanka powoduje sporo kontrowersji. O wadze tego problemu świadczy to, że Państwowa Komisja Wyborcza 9 czerwca 2016 r. na stronie www.pkw.gov.pl opublikowała wyjaśnienia dotyczące problematyki stałego zamieszkania (znak ZPOW-420-4/16). PKW wskazała w związku ze zgłaszanymi wątpliwościami, że przypomina, iż zgodnie z art. 5 pkt 9 k.w. przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. PKW podtrzymała wyrażone wielokrotnie stanowisko, że ocena w tym zakresie jest oceną faktu zamieszkania i okoliczności sprawy świadczących, iż w miejscu pobytu koncentrują się ważne interesy życiowe, majątkowe i inne danej osoby.

Zdaniem PKW art. 5 pkt 9 k.w. definiujący pojęcie stałego zamieszkania w pewnej mierze odpowiada posiadającemu bardzo szerokie orzecznictwo art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., dalej: k.c.). Może być ono zatem pomocniczo brane pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku stałego zamieszkania. PKW przypomniała najważniejsze orzecznictwo w tym zakresie.

Ramka 1. Miejsce zamieszkania. Najważniejsze orzeczenia zdaniem PKW

Stosownie do treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności związanej z pracą czy rodziną. W praktyce powstają trudności zwłaszcza z ustaleniem zamiaru stałego pobytu, bowiem jest to element w dużej mierze subiektywny. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb ustalenia czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach municypalnych powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom - członkom lokalnej wspólnoty samorządowej dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy się kierować wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 479/13

W myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni wprawdzie fizycznie przebywała na terytorium Wielkiej Brytanii (corpus), jednak miała wolę powrotu do kraju, z którym wiązała przyszłość (animus). Z tych względów należy uznać, że pomimo iż wnioskodawczyni podjęła studia za granicą, to miała miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Spędzała bowiem w Polsce święta, wakacje, spotykała się z rodziną, miała majątek, lokowała oszczędności i z Polską wiązała przyszłość życiową. Natomiast pobyt wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej miał charakter przerywany, co było spowodowane jej wyjazdami na studia.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III AUa 1529/11

Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Na prawną konstrukcję zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez pojęcie "zamiar" należy rozumieć w tym kontekście nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby.

Wyrok Sądu Najwyższego z 15 lipca 1978 r., sygn. akt IV CR 242/78

Trzeba udokumentować

Pozbawienie radnego mandatu z powodu zmiany przez niego miejsca zamieszkania było przedmiotem orzekania przez WSA w Olsztynie. W wyroku z 5 lipca 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 835/16) sąd ten przypomniał, że k.w. nie wiąże stałego zamieszkania z zameldowaniem. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Sprawa rozpatrzona przez WSA w Olsztynie dotyczyła radnego, który uchwałą rady gminy został pozbawiony mandatu. Impulsem do wydania tego aktu był donos mieszkańca gminy, w którym ten stwierdził, że radny przeprowadził się do żony do innej miejscowości. Olsztyński sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że rada podjęła uchwałę, opierając się głównie - jak wynika z jej uzasadnienia - na treści pisma jednego z mieszkańców gminy oraz załączników do tego pisma. Nie dokonała własnych ustaleń i ich nie udokumentowała.

WSA w Olsztynie podkreślił, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu powinna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione, oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe, aby była możliwa ocena motywacji towarzysząca radzie przy jej podejmowaniu. Zdaniem sądu działanie organu samorządu mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności, nie może być uznane za zgodne z prawem.

WAŻNE

Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków.

Centrum życiowe

Z kolei NSA w wyroku z 19 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 689/16) wyjaśnił, że na miejsce zamieszkania składają się dwa czynniki: pobyt stały i wola pobytu w danej miejscowości. Składnikiem pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości obiektywnie sprawdzalnej aktywności życiowej rodzinnej, zawodowej, społecznej, a woli pobytu - określone zachowania oraz czynności prawne (pracownicze, rodzinnoprawne, administracyjne), przy czym nie wystarczy w tej mierze jedynie oświadczenie zainteresowanej osoby. O miejscu zamieszkania zdaniem NSA rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności faktycznych składających się na zejście się stanu faktycznego przebywania z takim zamiarem. Przy czym sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości musi być powiązany z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych.

Zdaniem NSA o miejscu zamieszkania nie decydują jedynie kryteria administracyjne (fakt zameldowania), nie ma także znaczenia rozstrzygającego (w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego) wpis do rejestru wyborców ani też miejsce opłacania podatków. W postępowaniu w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego można bowiem kwestię miejsca zamieszkania oceniać także za pomocą innych dowodów. NSA podkreślił, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, iż określona miejscowość jest obecnie głównym miejscem, w którym skupia się działalność osoby fizycznej, w którym jest jej centrum życiowe.

PRZYKŁAD 1

Jednocześnie jedno miejsce zamieszkania

Rada miejska w R. podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dariusza W. z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny od kilku lat na stałe mieszka w G.W., czyli poza obszarem gminy R., gdzie prowadzi wspólnie z żoną gospodarstwo domowe i gdzie znajduje się jego centrum aktywności życiowej. Rada miejska w R. uznała, że Dariusz W. w dniu wyborów nie posiadał prawa wybieralności. Radny złożył skargę do sądu. W jej treści oświadczył, że jego miejscem zamieszkania są R. Zaznaczył, że w R. ma swoje rzeczy osobiste, książki, pamiątki i mieszkają tam jego rodzice i rodzeństwo. Ponadto wskazał, że w G.W. pracuje, czasami nocuje, jednak raczej nie spędza wolnego czasu. Wskazał, że cały swój wolny czas poza pracą zawodową spędza w R. sam lub z rodziną z racji jego historycznych zainteresowań, sprawowania mandatu radnego oraz posiadania działki rekreacyjnej. Ponadto wskazał, że w G.W. spędza najwięcej czasu, ponieważ jego praca zawodowa nie ogranicza się do 40 godzin tygodniowo i często musi zostawać w pracy po godzinach. Sąd oddalił skargę, wskazując, że nie można uznać, iż Dariusz W. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne.

(na podstawie wyroku WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 447/15)

ⒸⓅ

@RY1@i02/2016/193/i02.2016.193.050000100.803.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

prawnik, specjalista prawa administracyjnego