Poradnia administracyjna

● Kiedy decyzja w sprawie zawieszenia celnika jest prawidłowa

● Czy uprawnienie do refundacji przysługuje po zakończeniu nauki, gdy z decyzją w tej sprawie dowódca jednostki celowo się wstrzymywał

● Mój bezpośredni przełożony zmusił mnie do złożenia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby w policji. Zwolnienie ze służby nastąpiło na początku 2016 r. Chcę cofnąć ten wniosek z powołaniem się na zastosowanie przymusu (groźby) ze strony mojego byłego szefa. Czy mogę wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu mnie ze służby z powodu rażącego naruszenia prawa?

Nie, ponieważ w sprawie ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. W postępowaniu tym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza się dowodów ani ich nie ocenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje, których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, LEX nr 1336326).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może jednak zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych, czyli nie wymaga stosowania specjalnych i szerokich metod wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11; LEX nr 1356965).

Były funkcjonariusz nie może już także skutecznie cofnąć złożonego zgłoszenia wystąpienia ze służby, ponieważ zgodnie z art. 61 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, że mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Może być ono skutecznie odwołane równocześnie z jego złożeniem, a po tym jak doszło do wiadomości adresata, tylko za jego zgodą. Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem orzecznictwa wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów k.c., w tym powołanie się na groźbę, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 9 października 2013 r., sygn. akt II GSK 846/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracyjne nie są natomiast władne do badania wad oświadczeń woli, bo może to nastąpić tylko na drodze sądowej. Tak z kolei stwierdził w podobnym stanie faktycznym NSA w wyroku z 23 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 1214/14; www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W praktyce oznacza to, że były policjant może podważyć decyzję w sądzie, powołując się na groźbę ze strony przełożonego (tj. wadę oświadczenia woli), a nie przez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 par. 1 k.p.a. Po pierwsze brak jest bowiem przesłanek do jego wszczęcia, a po drugie organ nie może badać w tym czy innym postępowaniu administracyjnym, czy funkcjonariusz, wnosząc o zwolnienie ze służby, działa pod wpływem błędu, groźby itp.

Podstawa prawna

Art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23).

Art. 61 ust. 1, art. 82-88 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.).

Art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 529 ze zm.).

● Prokurator rejonowy wszczął śledztwo w sprawie przyjęcia korzyści osobistej w postaci alkoholu przez celników. O tym fakcie zawiadomił dyrektora izby celnej. Ten zawiesił mnie w pełnieniu obowiązków służbowych w urzędzie celnym. Nie zgadzam się z tą decyzją, ponieważ nie przedstawiono mi żadnych zarzutów, a śledztwo prowadzone było w sprawie. W postępowaniu tym nie występowałem jako podejrzany. Czy decyzja o zawieszeniu jest prawidłowa?

Nie, decyzja nie jest prawidłowa. Została wydana przedwcześnie. Zawieszenie celnika w czynnościach służbowych w oparciu o art. 103 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (dalej u.s.c.) jest możliwe w razie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, czyli tej fazy postępowania, która toczy się przeciwko osobie. Faza ta zaczyna się z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Przy czym wydanie postanowienia to sporządzenie i ogłoszenie postanowienia oraz przesłuchanie podejrzanego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 793/09, wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 709/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten potwierdza wyrok WSA w Białymstoku z 21 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 740/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, aby funkcjonariusza można było skutecznie zawiesić w pełnieniu jego obowiązków służbowych, postępowanie przygotowawcze z fazy in rem (w sprawie) musi się przekształcić w postępowanie in personam, tj. przeciwko osobie. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących także policjantów, których pragmatyka służbowa przewiduje podobne rozwiązanie. I tak w wyroku WSA w Gdańsku z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 60/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odnosząc się do zawieszenia funkcjonariusza policji w pełnieniu czynności służbowych, wskazał, że istotne znaczenie dla podjęcia decyzji w tym zakresie ma moment, w jakim dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie. Gdański sąd administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 71 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (dalej: k.p.k.) za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów, albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. Podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z 29 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 273/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że wskazana przesłanka zawieszenia jest identycznie rozumiana przez sądy administracyjne także na gruncie ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.). WSA w Łodzi w wyroku z 5 sierpnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 420/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odnosząc się do podstaw zawieszenia strażaka, wskazał, że może to nastąpić dopiero w momencie sporządzenia i ogłoszenia postanowienia oraz przesłuchanie podejrzanego. Zdaniem tego sądu nie jest wystarczające samo sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Podobnie przesłanka ta rozumiana jest na gruncie ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.; por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 626/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawieszenie w czynnościach służbowych może nastąpić także w razie wniesienia przeciwko funkcjonariuszowi aktu oskarżenia określonego w art. 55 par. 1 k.p.k. W każdym przypadku, gdy jest to szczególnie uzasadnione, okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego.

Z art. 103 ust. 4 u.s.c. wynika, że okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych wlicza się do okresu pełnienia służby, od którego zależą uprawnienia funkcjonariusza. Zastrzeżenie do tej zasady wynika z art. 103 ust. 5 u.s.c. Przepis ten mówi, że gdy miało miejsce obligatoryjne zawieszenie, zaliczenie tego okresu do stażu służby następuje tylko wtedy, gdy funkcjonariusz został uniewinniony albo postępowanie zostało umorzone, a także w przypadku uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.

Funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż trzy miesiące w przypadku wszczęcia przeciwko niemu:

postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub

postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe.

Funkcjonariusza można zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż trzy miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu:

postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub

postępowania karnego skarbowego w sprawie o nieumyślne przestępstwo skarbowe lub

postępowania dyscyplinarnego

- jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 105 pkt 10 u.s.c. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 12 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 474/11, LEX nr 1069661) dobro służby celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu u.s.c. daje wyraz w art. 76, ustanawiając wymóg, by funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Jeżeli więc celnikowi przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko służbie celnej, której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii.

Podstawa prawna

Art. 76, art. 103, art. 105 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz.U. z 2015 r.

poz. 990 ze zm.).

Art. 55 par. 1, art. 71 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89, poz. 555 ze zm.).

● W 2013 r. za zgodą dowódcy jednostki wojskowej podjąłem trzyletnie studia na kierunku ratownictwo medyczne. Wraz z ich rozpoczęciem wystąpiłem do dowódcy z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w zakresie kosztów nauki, podróży, noclegów oraz urlopów szkoleniowych. W sprawie tej nie została wydana decyzja. Wniosek ten ponawiałem w następnych latach studiów z podobnym skutkiem. Ostatnie takie podanie złożyłem w kwietniu bieżącego roku. Dowódca dopiero na początku lipca wydał decyzję odmowną, powołując się na fakt, że w czerwcu ukończyłem studia. Czy mam szansę na refundację poniesionych kosztów nauki?

Tak, gdyż decyzja odmowna jest nieprawidłowa. Narusza ona bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a dokładniej art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 12 par. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Kluczowy w sprawie poddanej sądowej kontroli pozostaje także art. 8 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogląd ten potwierdza wydany w podobnym stanie faktycznym wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 83/16, www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ten potwierdził, że z art. 52 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, iż pomoc może być przyznana żołnierzowi pobierającemu naukę. Gdy zakończył studia, dofinansowanie mu się nie należy. Jednak zdaniem poznańskiego sądu można sobie wyobrazić sytuację, w której organy - po otrzymaniu wniosku o pomoc na pobieranie nauki - przetrzymują wniosek bez rozpoznania do momentu ukończenia nauki przez wnioskodawcę. Działanie takie w ocenie sądu nie zasługuje na aprobatę. W przedstawionej sprawie kluczowa jest chronologia wydarzeń. Wynika z niej, że żołnierz składał wnioski w trakcie pobierania nauki (także ostatni z bieżącego roku). Zatem fakt ukończenia studiów nie wyłącza uprawnienia do refundacji kosztów poniesionych w związku z pobieraniem nauki (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 697/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawa prawna

Art. 52 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.).

Art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23).

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl