Konserwator zabytków nałoży kary administracyjne. Jak i do kogo będzie się można odwołać?

Czy od decyzji nakładającej nową sankcję można się odwołać i jak? Okazuje się, że możliwości działania przedsiębiorcy będą zależały od tego, jaki organ zastosował sankcję: wojewódzki czy też generalny konserwator zabytków.

Możliwość nakładania kar administracyjnych przez służby konserwatorskie wprowadziła ustawa z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1595; dalej: nowelizacja). Sama nowela weszła w życie 9 września, jednak przepisy dotyczące kar obowiązywać zaczną od 1 stycznia 2018 r. Jednym z podstawowych celów nowelizacji jest usprawnienie sankcjonowania naruszeń obowiązków związanych z ochroną zabytków. Wysokie kary administracyjne mają skuteczniej chronić przed niszczeniem zasobów zabytkowych.

Zagrożone administracyjną karą pieniężną będzie m.in. prowadzenie prac przy zabytku bez wymaganego pozwolenia, niewykonanie zaleceń pokontrolnych czy utrudnianie dostępu do zabytku. Wysokość kary pieniężnej zostanie ustalona w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W zależności od charakteru naruszeń ustawy o ochronie zabytków decyzja administracyjna zostanie wydana przez odpowiedni organ ochrony zabytków. Zgodnie z art. 89 ustawy o ochronie zabytków organami ochrony zabytków są:

● minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje generalny konserwator zabytków oraz

● wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków.

Podmiotowi, na który nałożono administracyjną karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków, przysługuje prawo zaskarżenia tej decyzji. Postępowanie odwoławcze różni się w zależności od tego, który z organów wydał decyzję administracyjną nakładającą karę pieniężną.

KARA NAŁOŻONA PRZEZ WOJEWODĘ

W terminie 14 dni od doręczenia decyzji administracyjnej wojewódzkiego konserwatora zabytków podmiot, na który nałożono karą pieniężną, może wnieść odwołanie do organu ochrony zabytków wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Odwołanie należy wnieść za pośrednictwem wojewódzkiego konserwatora zabytków, który wydał zaskarżaną decyzję.

Co w uzasadnieniu

Odwołanie - aby było rozpatrzone - nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Należy mieć jednak na uwadze, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej organ dokonuje jej miarkowania, biorąc pod uwagę dyrektywy wymiaru kary. Okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej mogą wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony. Dlatego w treści odwołania warto wskazać na takie okoliczności, jak:

● stopień naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków,

● stan zachowania, uszkodzenia lub stopień przekształcenia zabytku,

● wartość artystyczną, historyczną i naukową zabytku,

● sytuację finansową strony.

Okoliczności te powinny być podniesione przez stronę, jeśli mogą mieć korzystny wpływ na ocenę charakteru naruszeń ustawy o ochronie zabytków lub obniżenie wysokości kary, a zostały przez organ nieuwzględnione lub częściowo pominięte.

Jak wskazała Magdalena Gawin, podsekretarz stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, możliwość miarkowania kar jest ich zaletą. Konserwatorzy nie będą wymierzali kar z automatu, trzymając się sztywnych podziałów. Mają uwzględniać ogół okoliczności danej sprawy oraz sytuację posiadacza zabytku. Magdalena Gawin wskazała, że konserwator może również wymierzyć karę bardzo niską, mającą charakter ostrzegawczy. Należy również pamiętać, że istnieją sytuacje, w których organ ochrony zabytków musi odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. Chodzi np. o przypadki, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Jeżeli organ nałożył na stronę karę pieniężną mimo prawnych i faktycznych przesłanek do odstąpienia od jej wymierzenia, to odwołanie powinno wyraźnie wskazywać, dlaczego organ ochrony zabytków powinien poprzestać na pouczeniu. Warto przy tym pamiętać, że w szczególności jeśli do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, to strona nie podlega ukaraniu (art. 189e k.p.a.).

Decyzja

Rozpoznając odwołanie, organ może m.in. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo zmienić rozstrzygnięcie i zmniejszyć wysokość nałożonej kary pieniężnej (art. 138 par. 1 k.p.a.). Co do zasady nie może jej jednak podwyższyć (art. 139 k.p.a.).

Skarga do WSA

Jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza prawo lub interes prawny, to skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 13 par. 2 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę należy wnieść w terminie 30 dni od doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu odwoławczego, który ją wydał. Jeżeli nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi (np. przekroczenie 30-dniowego terminu do jej wniesienia), to WSA po rozpoznaniu sprawy skargę może uwzględnić albo oddalić.

Kasacja do NSA

W terminie 30 dni od doręczenia wyroku WSA z uzasadnieniem stronie przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej określa art. 173 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna co do zasady musi zostać sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Oddalenie skargi kasacyjnej powoduje, że orzeczenie WSA staje się prawomocne. Jej uwzględnienie może zaś polegać m.in. na uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i rozpoznaniu skargi albo na uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania WSA.

SANKCJA WYMIERZONA PRZEZ MINISTRA

Od decyzji ministra ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego działa generalny konserwator zabytków, nakładającej karę pieniężną za naruszenie ustawy o ochronie zabytków, stronie nie służy odwołanie. Przysługują jej wówczas dwie inne możliwe drogi działania, które zasadniczo różnią się jedynie okresem trwania.

Pierwsza droga

Strona w terminie 14 dni od doręczenia decyzji nakładającej karę pieniężną może zwrócić się do ministra ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 par. 3 k.p.a.). Jak wskazano powyżej, zadania i kompetencje ministra w zakresie ochrony zabytków wykonuje generalny konserwator zabytków.

Pojawiały się wątpliwości co do prawidłowości wydawania przez generalnego konserwatora zabytków decyzji zarówno w pierwszej instancji, jak i po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wszak zgodnie z art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wątpliwości te zostały jednak rozstrzygnięte przez orzecznictwo NSA, który słusznie wskazał, że przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji generalnemu konserwatorowi zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie pisemnego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne generalnego konserwatora zabytków każe traktować go jako odrębny w znaczeniu ustrojowym organ administracji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że regulacja przyjęta w art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 127 par. 3 k.p.a. nie ma zastosowania do generalnego konserwatora zabytków. Tym samym brak jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby decyzję zarówno w pierwszej instancji, jak i na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał generalny konserwator zabytków działający w imieniu ministra.

W treści wniosku, podobnie jak w przypadku odwołania od decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wskazać można m.in. na naruszenie dyrektyw miarkowania kary.

Po rozpatrzeniu wniosku organ może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Nie ma jednak przeszkód, aby pod wpływem zasadnego wniosku zmienił swoje rozstrzygnięcie i zmniejszył wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Jeżeli jednak po ponownej analizie sprawy organ ochrony zabytków nie znajdzie podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od jego otrzymania. Dalsze postępowanie przed WSA oraz NSA wygląda tak, jak opisane powyżej postępowanie na skutek wniesienia odwołania.

Druga droga

Podmiot, który decyzją ministra ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego został obciążony administracyjną karę pieniężną, może zrezygnować z trybu opisanego w art. 127 par. 3 k.p.a. Ma prawo na podstawie art. 52 par. 3 p.p.s.a. od razu wnieść skargę do WSA na tę decyzję, tj. bez skorzystania z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wybór, z której drogi skarżący będzie chciał skorzystać, zależy od jego uznania. Zastosowanie drugiej drogi odwoławczej skróci ogólny czas całego postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego.

Warto pamiętać!

● Podmiot, na który nałożono administracyjną karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków, w pierwszej kolejności może odwołać się od decyzji administracyjnej lub zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

● W odwołaniu lub we wniosku wskazać można na wszelkie okoliczności mogące uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary lub zmniejszenie jej wymiaru.

● Niepodjęcie działań w terminie 14 dni od doręczenia decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej co do zasady uniemożliwia późniejsze kwestionowanie zasadności i wysokości nałożonej kary.

● Podmiot, na który nałożono administracyjną karę pieniężną, może zwrócić się do organu ochrony zabytków z wnioskiem o udzielenie ulgi w jej wykonaniu. Udzielenie ulgi może polegać na odroczeniu terminu zapłaty kary lub rozłożeniu jej na raty, umorzeniu administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części, umorzeniu odsetek za zwłokę w całości lub części (art. 189k k.p.a.). Przesłankami uzasadniającymi udzielenie ulgi jest ważny interes publiczny lub ważny interes strony.

PiSZ

@RY1@i02/2017/186/i02.2017.186.215000400.801.jpg@RY2@

Ewa Więcławik

prawnik, Kancelaria Radców Prawnych Kołodziej, Pinkosz, Witwicki sp.p.