Prawo administracyjne

Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, cz. 1

21 stycznia 2019

Ten tekst przeczytasz w 86 minut

(Dz.U. poz. 1716 ze zm.)

Dziś pierwsza część komentarza do ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), zgodnie z którą z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło powszechne uwłaszczenie tych gruntów. Przy czym należy pamiętać, że nowa regulacja nie oznacza całkowitego wyeliminowania z systemu specyficznego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie wieczyste. Ta instytucja nadal jest przewidziana w kodeksie cywilnym. Także zgodnie z ustawą o Krajowym Zasobie Nieruchomości, której głównym celem jest gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa, można oddawać grunty w użytkowanie wieczyste.

Zacznijmy jednak od początku. Otóż ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów weszła w życie 5 października 2018 r. Była ona poprzedzona długim procesem uzgodnień. Projekt ustawy został przygotowany w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju, a następnie – 12 sierpnia 2016 r. – trafił do konsultacji publicznej i uzgodnień międzyresortowych. Od początku wywoływał sporo kontrowersji. Związek Miast Polskich w stanowisku z 26 sierpnia 2016 r. pisał, że „projekt zakłada odgórne wywłaszczenie gmin, które zostało już raz przeprowadzone przez ustawodawcę (ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz.U. z 2012 r. poz. 83), co Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne (wyrok z 10 marca 2015 r., sygn. akt K29/13)”. Warto dodać, że orzeczenie to było zresztą skutecznym straszakiem przeciwko tym wszystkim pomysłom, które zmierzały do uwłaszczenia bez żadnej odpłatności (albo tylko symbolicznej). Niezależnie od tego, wyrok TK był punktem odniesienia do rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy uwłaszczeniowej, który ostatecznie 27 czerwca 2018 r. wpłynął do laski marszałkowskiej.

Regulacja z 20 lipca 2018 r. nie jest pierwszą ustawą, która po upadku komunizmu umożliwia Polakom zamianę użytkowania wieczystego we własność (por. ustawy z: 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności; 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości; 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). Ostatnia z nich nadal będzie obowiązywała wraz z ustawą z 20 lipca 2018 r. Jej głównym mankamentem było jednak to, że brak zgody wszystkich użytkowników wieczystych w danym budynku blokował proces uwłaszczenia. W komentowanej niżej regulacji przyjęto więc rozwiązanie polegające na uwłaszczeniu z mocy prawa. Tak jak brzmi tytuł ustawy, dotyczy ona tylko tych gruntów pod budynkami, które zostały przeznaczone na cele mieszkaniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przepis ten określa zakres przedmiotowy uwłaszczenia. Operuje on jednak pojęciami niedookreślonymi, których ocena w konkretnym przypadku może w praktyce przysporzyć wiele problemów. Ta wątpliwość dotyczy m.in. samorządu, a zwłaszcza gmin. To one były dotychczas najczęściej właścicielami gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. I to je najbardziej dotknie uwłaszczenie. Co więcej, gminy są zobowiązane do doręczenia byłym użytkownikom zaświadczeń potwierdzających przekształcenia praw. Jednostki samorządowe mają na to 12 miesięcy. Te dwa wspomniane zagadnienia, czyli określenie zakresu uwłaszczenia i obowiązek wysyłania zawiadomień, będą kwestiami, które są omówione w niniejszym komentarzu. ©℗

dr Magdalena Nizołek

radca prawny

Leszek Jaworski

prawnik specjalizujący się w prawie administracyjnym

TYDZIEŃ Z KOMENTARZAMI – baza publikacji

Dotychczas w tygodniku Samorząd i Administracja komentowaliśmy ustawy:

• z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

• z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

• z 22 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

• z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

• z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy

• z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (chodzi o program 500+)

• z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw

• z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

• z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

• z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

• z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (wyciąg) – zmiany w kodeksie wyborczym

Przeoczyłeś tygodnik? Znajdziesz go w wydaniach DGP na www.edgp.gazetaprawna.pl

Wykaz skrótów

KZN – Krajowy Zasób Nieruchomości

k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.)

k.p.a. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)

k.p.c. – ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.)

nowelizacja z 6 grudnia 2018 r. – ustawa z 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 2540)

p.b. – ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2018, poz.1202 ze zm.)

p.g.k. – ustawa z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.)

p.p.s.a. – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.)

r.e.g.b. – rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.)

r.p.k.w.z.d. – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. nr 102, poz. 1122 ze zm.)

r.z.s.i.n. – rozporządzenie Rady Ministrów z 17 stycznia 2013 r. w sprawie zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach (Dz.U. z 2013 r. poz. 249)

u.g.n. – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.)

u.k.w.h. – ustawa z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.).

u.k.r.p. – ustawa z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm.).

u.k.z.n. – ustawa z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2363 ze zm.)

u.n.n.p.c. – ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2278)

u.o.p. – ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.)

u.p.p.m. – ustawa z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1933)

u.p.p.u.w.g.c.m. – ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.)

u.p.p.u.w. – ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.)

u.w.l. – ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.)

Art. 1. [Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa]

1. Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

2. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3. Ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.

4. W przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

5. Obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, 1104 i 1629).

6. Istniejące w dniu przekształcenia obciążenia użytkowania wieczystego stają się obciążeniami nieruchomości, zaś obciążenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu stają się obciążeniami udziałów we współwłasności nieruchomości. Prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości.

komentarz

Wbrew powszechnej tezie, iż użytkowanie wieczyste było tworem prawnym ukształtowanym w epoce socjalizmu, niektórzy przedstawiciele doktryny zauważają, że podobne instytucje były znane wielu systemom prawnym na długo przed powstaniem państw socjalistycznych1. Użytkowanie wieczyste wywodzi się ze starożytnych koncepcji rzymskich – emfiteuzy (emphyteusis) i prawa powierzchni (superficies)2. Emfiteuza w prawie rzymskim to dziedziczne zbywalne prawo rzeczowe na cudzym, przynoszącym płody rolne gruncie. Emfiteuza w Rzymie wykształciła się, ponieważ dokonując podboju ówczesnego świata, imperium zabierało podbitym narodom trzecią część gruntów. A pnieważ nie mogło samo tych ziem zagospodarować, oddawało je w posiadanie swoim obywatelom lub nawet dawnym właścicielom z obowiązkiem opłacania czynszu (laudemium). Kontrakty takie zawierano bądź na czas bardzo długi, np. 100 lat, bądź nawet na wieczne czasy. W umowach zastrzegano, że posiadacz obowiązany jest nie tylko opłacać czynsz, ale nie pogarszać majątku, przy czym w razie sprzedaży gruntu właścicielowi przysługiwało prawo pierwokupu. Z biegiem czasu także osoby prywatne zaczęły zawierać umowy emfiteutyczne. Emfiteuza odnosiła się do gruntów rolnych w najszerszym tego słowa znaczeniu, a więc również do łąk, lasów, ogrodów itp.3.
Grunty miejskie nadające się pod budowle oddawano w wieczyste lub długoletnie posiadanie. Instytucja ta nosiła nazwę superficies. W niej też –podobnie jak przy emfiteuzie – było przewidziane płacenie czynszu oraz prawo pierwokupu. W starożytności, przy mało rozwiniętej gospodarce rolnej i przy znacznej przewadze budynków drewnianych, obie te instytucje były korzystne dla stron. Dominus directus (bezpośredni właściciel) miał zapewniony czynsz z gruntów, których sam nie mógł zagospodarować, a emfiteuta nie musiał płacić ceny kupna. W czasach feudalnych emfiteuza miała całkowitą rację bytu: dominus directus był feudałem4.
Kodeks Napoleona wprowadził w art. 530 przepis stanowiący, że czynsz ustanowiony wieczyście z istoty swej ulega wykupowi. Wierzycielowi wolno było ustanowić warunki i zastrzeżenia wykupu, lecz termin, po upływie którego mógł nastąpić wykup czynszu, nie mógł przekraczać 30 lat. W ten sposób kodeks Napoleona właściwie zabronił zawierania umów emfiteutycznych, sprowadzając emfiteuzę do długoletniej dzierżawy5.
Choć wspomniane konstrukcje emfiteuzy i superficies rozwinęły się na przestrzeni wieków i zróżnicowały w prawodawstwie poszczególnych krajów europejskich, idea pozostała wspólna6. Także w obcych systemach prawnych można spotkać się z takimi instytucjami jak np. emfiteuza, prawo powierzchni czy prawo zabudowy. Przykładowo, w Austrii jest to Erbbaurecht – umowa zawierana na czas określony – nie mniej niż 10 lat i nie więcej niż 100 lat; we Francji bail emphytéotique – umowa na czas określony – minimum 18 lat, maksymalnie 99 lat; w Hiszpanii derecho de superficie – umowa zawierana na czas określony, ale nie dłuższy niż 99 lat; we Włoszech superficie – umowa zawierana na czas oznaczony, gminy zawierają je zwykle na 99 lat7. W Wielkiej Brytanii występują dzierżawy gruntów przeznaczonych do zabudowy – leasehold – ustanowione na okres 99 a nawet 999 lat. W praktyce częściej spotyka się jednak umowy zawarte na krótsze okresy – 15, 25 czy 50 lat, a czynsz płatny jest zwykle raz w roku8. W kontekście wywodzącej się z prawa rzymskiego zasady superficies solo cedit (to co jest trwale połączone z gruntem, staje się częścią składową gruntu i własnością właściciela gruntu) rozwiązania prawne w krajach europejskich można podzielić na dwie grupy:

– kraje, gdzie właścicielem budynku pozostaje właściciel gruntu, na którym budynek został postawiony (np. leasehold schemes w Szkocji oraz erfpacht w Holandii);

– kraje, gdzie własność budynku jest oderwana od własności gruntu na czas, w którym obowiązuje (w zasadzie większość krajów europejskich)9.

W Polsce po II wojnie światowej dekret z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. nr 50, poz. 280) wprowadził na ziemie polskie instytucję prawa zabudowy. Jednocześnie dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) wprowadził na jej terenie prawo wieczystej dzierżawy. Dekret o prawie zabudowy obowiązywał bardzo krótko, został bowiem uchylony przez przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r. nr 57, poz. 321). Wieczysta dzierżawa gruntów na obszarze m.st. Warszawy została zastąpiona przez własność czasową – stosownie do art. XXXIX wspomnianych przepisów wprowadzających prawo rzeczowe. Poza tym dzierżawa wieczysta i emfiteuza zostały zniesione w całej Polsce na podstawie art. XXXVI tychże przepisów wprowadzających10.
Użytkowanie wieczyste, w dzisiejszym rozumieniu tego prawa, zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego przez ustawę z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.). Zgodnie z art. 40 tej regulacji istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu – jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu (nieruchomości) – ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe stały się prawem użytkowania wieczystego. Dotyczyło to w szczególności praw ustanowionych na podstawie:

1) dekretu z 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. nr 71, poz. 389 ze zm.);

2) dekretu z 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. nr 49, poz. 326);

3) ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. nr 31, poz. 132 ze zm.);

4) dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279);

5) dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31)11.

Kształt ustrojowy użytkowania wieczystego został następnie doprecyzowany w k.c. Z jednej strony instytucja ta miała zastąpić i ujednolicić dotychczasowe formy czasowego długoletniego władania nieruchomością (prawo zabudowy czy prawo własności czasowej), z drugiej zaś miała zapewnić, że nieruchomość państwowa, pozostając nadal jego własnością, będzie mogła być wykorzystywana przez podmioty niepaństwowe. Prawo użytkowania wieczystego wykreowane zostało w okresie obowiązywania zasady jednolitego niepodzielnego funduszu własności państwowej (art. 128 k.c. w brzmieniu obowiązującym do 1 października 1990 r.), a więc w okresie, kiedy nie istniała możliwość nabywania gruntów państwowych na własność. Wprowadzono je w celu udostępnienia gruntów państwowych położonych w miastach i osiedlach oraz gruntów włączonych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta na realizację budownictwa mieszkaniowo-spółdzielczego i indywidualnego12.

Po wejściu w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w Zespole Prawa Cywilnego Komisji Kodyfikacyjnej zastanawiano się, który akt prawny, dopiero co uchwalona ustawa o gospodarce terenami (w 1961 r.) czy też opracowywany kodeks cywilny, powinien zawierać regulację dotyczącą użytkowania wieczystego. Zwyciężyła koncepcja umieszczenia tych przepisów w k.c. Jednak trzeba zaznaczyć, że do k.c. przeniesiono przede wszystkim przepisy określające podstawowe elementy konstrukcji użytkowania wieczystego. Natomiast uregulowania dotyczące zarówno problematyki administracyjnoprawnej powiązanej z użytkowaniem wieczystym, jak i uregulowania pewnych zagadnień cywilistycznych o charakterze szczegółowym pozostawiono w ustawie z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami. Ten dualizm trwa do dzisiaj, mimo uchwalania w miejsce ustawy o gospodarce terenami kolejnych ustawowych regulacji dotyczących gospodarki gruntami13. W literaturze zauważa się, że za tym dualizmem przemawiało to, że instytucja użytkowania wieczystego nasycona była elementami administracyjnymi, bowiem do 4 grudnia 1990 r. umowę wieczystego użytkowania zawierano na podstawie decyzji administracyjnej, w której określa osobę przyszłego użytkownika wieczystego, przedmiot i warunki przyszłego użytkowania wieczystego14. W czasie trwania użytkowania wieczystego zmieniano również w trybie administracyjnym wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto aż do 31 grudnia 1997 r.15 rozwiązanie użytkowania wieczystego mogło nastąpić wskutek wydania decyzji administracyjnej16.
I choć, jak już wspominaliśmy, użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone przede wszystkim z myślą o udostępnianiu gruntów państwowych na cele budownictwa mieszkaniowego, zarówno spółdzielczego, jak i indywidualnego, to jednak ustawodawca ujął cel tej instytucji szerzej. W efekcie wykorzystywano ją także na potrzeby budownictwa gospodarczego (pawilony handlowe, garaże, warsztaty rzemieślnicze, magazyny itp.), letniskowo-wypoczynkowego, rekreacyjnego, a nawet na potrzeby produkcji rolniczej17.

Przedmiotem prawa użytkowania wieczystego mogą być konkretne – wskazane w art. 232 k.c. – nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a położone obecnie w granicach administracyjnych miast, oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Przepisy wyraźnie stanowią zasadę, że tylko grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie jest zatem możliwe zawarcie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy nieruchomość stanowi własność osób fizycznych bądź osób prawnych lub współwłasność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków i osób fizycznych lub prawnych. Ustanowienie takiego prawa jest bowiem możliwe wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy (związku gmin)18. Ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości niestanowiącej wyłącznie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jako sprzeczne z art. 232 par. 1 k.c., jest nieważne (art. 58 par. 1 k.c.)19. Zgodnie z art. 27 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami do ustanowienia użytkowania wieczystego niezbędny był wpis do księgi wieczystej. Mia on charakter konstytutywny. Zgodnie z art. 232 k.c. podmiotem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, o ile nie są właścicielami tej nieruchomości20. Prawo użytkowania wieczystego może przysługiwać również tzw. ułomnym osobom prawnym (np. osobowym spółkom handlowym), jak również Skarbowi Państwa jako osobie prawnej (w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego), jednostce samorządu terytorialnego (w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa) oraz innym państwowym osobom prawnym (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego).

W literaturze podkreśla się, że ekonomicznym uzasadnieniem prawa użytkowania wieczystego jest to, że użytkownik wieczysty przy nabyciu tego prawa nie uiszcza pełnej wartości nieruchomości, lecz określony procent tej wartości, uzyskując na bardzo długi czas możliwość korzystania z tej nieruchomości w sposób zbliżony do uprawnień właściciela. Jednocześnie, przez cały czas jego trwania, użytkownik wieczysty jest zobowiązany odprowadzać opłaty roczne. Zarówno dla użytkownika wieczystego, jak i dla właściciela obciążonej tym prawem nieruchomości istotnym elementem łączącej te podmioty więzi prawnej jest ustawowo określone rozłożenie w czasie odpłatności, gdyż opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawnego świadczenia okresowego. Należy je więc spełniać periodycznie, co jednocześnie powoduje, że wymagalność tych opłat jest rozłożona w czasie21.
Należy wskazać, że w uzasadnieniu do projektu komentowanej ustawy podano m.in., że prace nad nią zostały zainicjowane ze względu na liczne postulaty i petycje kierowane zarówno do organów administracji rządowej jak i do parlamentu przez współużytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których wyodrębniono własność lokali [ramka].

ramka

Z uzasadnienia do projektu komentowanej ustawy

„(...) Obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (u.p.p.u.w. –red.) przyznaje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określonym grupom użytkowników. Na jej podstawie osoby fizyczne będące 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a także spółdzielnie mieszkaniowe mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Na mocy w.w. ustawy takie żądanie przysługuje również właścicielom lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych, usytuowanych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. Takim właścicielom przysługuje bowiem udział w nieruchomości wspólnej (udział w prawie do gruntu), a zatem są oni współużytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek. Ta grupa użytkowników gruntów publicznych napotyka jednak na poważne trudności przy przekształceniu prawa do gruntu. Do przekształcenia niezbędna jest bowiem zgoda wszystkich właścicieli lokali, którym przysługują udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Ewentualne przekształcenie bez zgody stanowiłoby złamanie podstawowej zasada prawa cywilnego, dotyczącej jednorodnych praw do gruntu. Ustawa z 29 lipca 2005 r. (...) umożliwia wprawdzie wystąpienie z żądaniem przekształcenia przez grupę współużytkowników wieczystych, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, jednak w takiej sytuacji sprzeciw chociażby jednego współużytkownika wieczystego blokuje nabycie prawa własności gruntu przez pozostałych mieszkańców budynku do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Taka sytuacja powoduje przedłużanie, a nawet blokowanie (postępowania sądowe nie stanowią gwarancji, że przekształcenie dojdzie do skutku) procesów przekształceń gruntów zabudowanych budynkami wielolokalowymi, co przekłada się na niezadowolenie właścicieli lokali i dodatkowe obciążanie organów administracji publicznej i sądów sprawami z tego zakresu. (...) Dodatkowym argumentem za objęciem projektowaną regulacją wszystkich gruntów wykorzystywanych przez użytkownikówwieczystych na cele mieszkaniowe jest obserwowane od kilku lat pogłębianie się niezadowolenia użytkowników wieczystych ze zbyt częstych i wysokich (w ocenie zobowiązanych) podwyżek odpłat za użytkowanie wieczyste. Użytkowanie wieczyste wiąże się bowiem z obowiązkiem ponoszenia opłat rocznych, będących pochodną wartości nieruchomości. Zatem wraz ze zmianą tej wartości opłaty podlegają aktualizacji. Niejednokrotnie, szczególnie w dużych miastach, wzrost wartości gruntu jest znaczący, co przekłada się na podwyżki opłat rocznych obciążających użytkowników wieczystych gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym (w szczególności właścicieli lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych). Innym powodem niezadowolenia w postaci licznych skarg od właścicieli lokali będących współużytkownikami gruntów zabudowanych wielolokalowymi budynkami mieszkalnymi są problemy, jakie powstają, gdy tylko część użytkowników wieczystych (właścicieli lokali) złoży odwołanie od aktualizacji opłaty. Uwzględnienie odwołania powoduje, że właściciele lokali w tym samym budynku płacą opłaty roczne za grunt pod tym budynkiem w różnej wysokości, co powoduje spory sąsiedzkie, poczucie niesprawiedliwości i ogólne niezadowolenie społeczne (...)”.

W uzasadnieniu do projektu czytamy, że „w aktualnym stanie prawnym istnienie użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego budynkami wykorzystywanymi na cele mieszkaniowe, powoduje liczne problemy, o których ustawowe rozwiązanie postulują zamieszkujący w takich budynkach. Jak przypomniano w uzasadnieniu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że „przekształcenie we własność użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, jest konstytucyjnie uzasadnione” (wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13).
W art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. stwierdzono, że 1 stycznia 2019 r. następuje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Z przepisu tego wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego dokonywane jest z mocy prawa i może dotyczyć jedynie tych gruntów, które spełniają łącznie dwa warunki,tj.: – są zabudowane,

– na cele mieszkaniowe.

W literaturze dotyczącej jeszcze poprzedniego stanu prawnego, t.j. u.p.p.u.w., wskazano, że oceny charakteru zabudowy jako stanu faktycznego nieruchomości dokonuje się m.in. „na podstawie istniejącej zabudowy na gruncie sposobu jej użytkowania, aktu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, także wysokości opłaty rocznej za dany rok i celu, za który została uiszczona”. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem prawem ustanawianym do korzystania z gruntu w określonym celu. Ten wyznaczany jest w akcie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli więc opłata roczna z tytułu wykonywania prawa użytkowania wieczystego uiszczona została w stawce właściwej dla celu mieszkaniowego, czyli 1 proc. ceny (art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n.), i na taki cel, chociażby nie był on wyłączny (nieruchomość zagospodarowano na kilka celów), została zabudowana nieruchomość, to dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należałoby przyjąć, że nieruchomość w dacie przekształcenia była zabudowana na cele mieszkaniowe22.
W art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. sprecyzowano, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

W świetle powyższego przepisu prawo własności gruntu nabywa spełniający ustawowe przesłanki – zarówno taki użytkownik wieczysty (współużytkownik wieczysty), który jest właścicielem (współwłaścicielem) budynku (bądź budynków) lub urządzeń stosownie do 235 k.c.23, oraz współużytkownik wieczysty będący właścicielem nieruchomości lokalowej (lub właścicielem nieruchomości lokalowej) w myśl art. 3a24 i art. 4 ust. 325 u.w.l., jak i taki użytkownik wieczysty (współużytkownik wieczysty), któremu przysługuje to prawo obciążające (w całości) nieruchomość zabudowaną26.

Z art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. wynika, że przekształcenie w prawo własności również nastąpi w przypadku, gdy budynki są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem co najmniej w połowie na cele mieszkalne, a w pozostałej części na inne, np. usługowe. Takie rozwiązanie ma na celu objęcie przekształceniem budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wielolokalowych) o funkcji mieszanej, także usługowej, o ile zachowana zostanie proporcja wskazana przez ustawodawcę – by przynajmniej połowę liczby lokali takiego budynku stanowiły lokale mieszkalne.
Jeśli chodzi o przypadek, gdy w domu jednorodzinnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.u.w.g.c.m., znajdują się tylko dwa samodzielne lokale, w tym jeden mieszkalny, to według jednego z poglądów doktryny należy zastosować art. 3 pkt 2a p.b. Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjne samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 proc. powierzchni całkowitej budynku. Zatem o ile powierzchnia lokalu użytkowego w budynku jednorodzinnym nie będzie przekraczać 30 proc. powierzchni całkowitej budynku, o tyle wciąż będziemy mieli do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym objętym przekształceniem. W przeciwnym razie budynek straci charakter budynku mieszkalnego, stając się tym samym budynkiem usługowym wyłączonym z przekształcenia27.
Podobnie, jeśli chodzi o pojęcie z art.1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w.g.c.m. – „inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych” – proponuje się, by sięgnąć do odpowiednich definicji zawartych w p.b.28. I tak urządzenia budowlane, według definicji zawartej w art. 3 pkt 9 p.b., to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak i przyłącza oraz urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Obiekty budowlane zaś, według definicji art. 3 ust. 1 p.b., to wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych budynki, budowle i obiekty małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Jednak należy zauważyć, że budowlą będzie każdy obiekt budowlany niebędący obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące maszty antenowe i instalacje przesyłowe, stacje uzdatniania wody, sieci uzbrojenia terenu, ale też lotniska, mosty, wiadukty etc. Z kolei obiektami małej architektury będą w szczególności obiekty kultu religijnego, posągi, wodotryski, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej. W konsekwencji więc, zważywszy, że jest to definicja bardzo szeroka (bowiem zaliczane są do niej zarówno budowle, jak i obiekty małej architektury, które w prawie budowlanym mają już katalog otwarty), przyporządkowanie gruntu do przekształcenia w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w.g.c.m. może w praktyce nastręczać trudności29.
Należy zauważyć, że w doktrynie prezentowany jest też odmienny pogląd w kwestii możliwości interpretowania przepisów u.p.p.u.w.g.c.m. za pomocą przepisów p.b. Wskazano, że w u.p.p.u.w.g.c.m. brak jest odesłania do przepisów p.b., a pojęcie budynku zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 p.b. tylko na potrzeby tej ustawy, w związku z czym należy przyjąć, że w wypadku stosowania innych ustaw – w przypadku braku odesłania do p.b. – definicja ta ma znaczenie pomocnicze30. W konsekwencji proponuje się, by przyjąć, że zgodnie art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, stanowiący odrębny od gruntu przedmiot prawa własności (art. 235 par. 1 k.c.) albo wyjątkowo stanowiący część składową nieruchomości gruntowej (art. 48 k.c.)31 wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i mający fundamenty oraz dach. W więc obiekt o wyraźnie zamkniętej bryle. Dopuszczalność istnienia nieruchomości budynkowej zakłada zatem nie tylko prawną odrębność budynku, ale i wskazuje na jego odrębność fizyczną32. Tak czytamy w wyroku SN z 7 października 2015 r. (sygn. akt I CSK 856/14), w którym podkreślono, że część budynku, która nie ma cech fizycznych tak rozumianej odrębności, nie jest budynkiem, lecz jest jedynie strukturą budowlaną. Grunt pod taką strukturą budowlaną nie może być oddany w użytkowanie wieczyste, ponieważ nie powstanie nieruchomość budynkowa, a struktura taka pozostaje częścią składową gruntu, dzieląc jego los prawny.
W art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m. wymieniono budynki mieszkalne wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Powstaje pytanie, czy dla nabycia prawa własności gruntu wskutek przekształcenia ex lege prawa użytkowania wieczystego, gdy użytkownikowi wieczystemu (współużytkownikom wieczystym), przysługuje jednocześnie prawo własności budynku mieszkalnego wielorodzinnego, konieczne jest wyodrębnienie co najmniej jednej nieruchomości lokalowej w takim budynku. W odpowiedzi należy zauważyć przede wszystkim, że w u.p.p.u.w.g.c.m. nie zawarto definicji lokalu. W tej sytuacji należałoby odnieść się do definicji lokalu zamieszczonej w u.w.l.33. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.w.l. samodzielne lokale mieszkalne oraz lokale o innym przeznaczeniu „mogą stanowić odrębne nieruchomości”. Definicja lokalu zamieszczona w art. 2 ust. 2 u.w.l. nie jest więc uzależniona od tego, czy własność lokalu została wyodrębniona34. W literaturze wskazuje się więc, że skoro wśród warunków przekształcenia ex lege wymieniona jest liczba lokali mieszkalnych, a nie liczba nieruchomości lokalowych, to stanowisko, że warunkiem koniecznym przekształcenia ex lege, wskazanym w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m., jest wyodrębnienie co najmniej jednej nieruchomości lokalowej, nie znajduje uzasadnienia. Trzeba zauważyć, że przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby wykluczyć z grupy uwłaszczonych ex lege użytkowników te spółdzielnie mieszkaniowe, które w budynkach stanowiących przedmiot ich prawa własności nie wyodrębniły żadnej nieruchomości lokalowej, a jedynie oddały lokale mieszkalne do korzystania stosownie do przepisów regulujących ustanowienie lokatorskich praw do lokali lub na podstawie norm prawnych stanowiących podstawę obciążenia spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu. Taka interpretacja nie byłaby zgodna z celem u.p.p.u.w.g.c.m.35.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w.g.c.m. przekształceniu podlegają również grunty zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Podobne zasady dotyczą również nieruchomości gruntowej o niejednolitej zabudowie, czyli gruntu zabudowanego np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy czy obiekt małej architektury ogrodowej, z których/ której korzysta lub może korzystać właściciel budynku mieszkalnego. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej36.
Artykuł 1 ust. 5 u.p.p.u.w.g.c.m. stanowi, że budynki:

1) mieszkalne jednorodzinne lub

2) mieszkalne wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) te, o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych – stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu, z wyjątkiem urządzeń wymienionych w art. 49 par. 1 k.c., dotyczącym urządzeń przesyłowych.

Zgodnie z tym przepisem urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Polskie prawo dotyczące nieruchomości zabudowanych wyraźnie uznaje zasadę superficies solo cedit (to, co jest na powierzchni, przypada gruntowi). Budynek wybudowany na gruncie stanowi więc, co do zasady, jego część składową – stosownie do art. 48 k.c.37.Tylko wyraźny przepis ustawy może być podstawą do uznania odrębnej od gruntu własności budynku, np. art. 235 k.c.38 lub art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy39.

Zgodnie z art. 1 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. istniejące w dniu przekształcenia obciążenia użytkowania wieczystego stają się obciążeniami nieruchomości (np. służebność gruntowa, służebność przesyłu, użytkowanie, hipoteka), zaś obciążenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu stają się obciążeniami udziałów we współwłasności nieruchomości (np. użytkowanie czy hipoteka, gdy udział w tym prawie nie jest związany z prawem własności nieruchomości lokalowej). Prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości, np. prawo własności nieruchomości lokalowej40.

Art. 2. [Uwłaszczenie po wydzieleniu nieruchomości]

1. W przypadku gdy na gruncie są położone także obiekty budowlane inne niż określone w art. 1 ust. 2, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydzielonej z tego gruntu i spełniającej warunki, o których mowa w art. 1 ust. 2, następuje z dniem:

1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo

2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2.

2. W przypadku gdy zgodnie z ustawą z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2017 r. poz. 2278) wymagane jest zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem, w którym to zezwolenie stało się ostateczne.

komentarz

Z art. 2 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. wynika, że w przypadku gdy na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym położone będą także obiekty budowlane inne niż określone w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m., przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydzielonej z tego gruntu i spełniającej warunki, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m., następuje z dniem założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. Gdy więc obiekty budowlane i urządzenia budowlane położone na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym, nie będą spełniać kryteriów ustawowych z art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m., wówczas grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu u.p.p.u.w.g.c.m. trzeba będzie wydzielić z pozostałej części. Dopiero tak wydzielony teren objęty zostanie przekształceniem z dniem założenia księgi wieczystej dla tego kawałka gruntu albo z dniem wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków41.
W literaturze zauważa się, że jeżeli w danym budynku ustanowiono spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu obciążające prawo własności nieruchomości budynkowej przysługujące spółdzielni mieszkaniowej będącej użytkownikiem wieczystym gruntu pod tym budynkiem i spełniającej przesłanki ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, to 1 stycznia 2019 r. spółdzielnia mieszkaniowa, wskutek przekształcenia z mocy ustawy, stanie się właścicielem tego gruntu, chyba że stosownie do art. 26 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. złożono oświadczenie o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie przepisów u.p.p.u.w. Obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m., położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Oznacza to, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu obciąży nowo powstałą zabudowaną nieruchomość gruntową, ale podmiot, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie nabywa tytułu prawnego do gruntu42.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.n.n.p.c. nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister obrony narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Nabyciem nieruchomości w rozumieniu u.n.n.p.c. jest nabycie prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie każdego zdarzenia prawnego (art. 1 ust. 4 u.n.n.p.c.). W literaturze zauważa się jednak, że normom u.n.n.p.c. nie będzie podlegało przekształcenie przysługującego cudzoziemcowi udziału we współużytkowaniu wieczystym związanego z wyodrębnioną nieruchomością lokalową stanowiącą samodzielny lokal mieszkalny. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.w.l. przekształcany udział we współużytkowaniu wieczystym jest prawem związanym z własnością samodzielnego lokalu, wobec tego udział ten nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu prawnego. Oznacza to, że przekształcenie udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu związanego z własnością nieruchomości lokalowej, na której nabycie cudzoziemiec uzyskał już wcześniej zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, nie będzie wymagało uzyskania zezwolenia. Przekształcenie udziałów w użytkowaniu wieczystym na rzecz wszystkich właścicieli lokali w budynkach wielorodzinnych nastąpiło bezwarunkowo 1 stycznia 2019 r., a zatem również bez konieczności występowania o zezwolenie w przypadku, gdy współużytkownikiem wieczystym gruntu (a zarazem właścicielem lokalu) jest cudzoziemiec43.

Art. 3. [Grunty wyłączone spod regulacji]

Przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów:

1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, położonych na terenie portów i przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 1933);

2) oddanych w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756, 1496 i 1716).

komentarz

Artykuł 3 pkt 1 u.p.p.u.w.g.c.m. wyłącza przekształcenie ex lege w odniesieniu do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, a położonych na terenie portów i przystani morskich. Gospodarka nieruchomościami na tych terenach została uregulowana w sposób szczególny. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.p.m port lub przystań morska to akweny i grunty oraz związana z nimi infrastruktura portowa znajdująca się w granicach portu lub przystani morskiej. Mają one charakter strategiczny dla obronności i bezpieczeństwa państwa oraz gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej (transportu osób oraz towarów). Obrót nieruchomościami na nich odbywa się zaś za zgodą ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. W tej sytuacji przekształcenie z mocy prawa kolidowałoby z rozwiązaniami przyjętymi w u.p.p.u.w.44.
Artykuł 3 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m. wyłącza przekształcenie ex lege w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste na podstawie u.k.z.n. Celem u.k.z.n. jest wprowadzenie rozwiązań służących zwiększeniu podaży mieszkań na wynajem (w tym z możliwością uzyskiwania własności przez najemcę – tzw. najem z opcją) o umiarkowanych czynszach poprzez wykorzystanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Na mocy u.k.z.n. powoływano KZN, który jest państwową osobą prawną, która zarządza nieruchomościami Skarbu Państwa. Jego zadaniem jest tworzenie stabilnych warunków finansowania rozwiązań przyjętych w ramach Narodowego Programu Mieszkaniowego. Założeniem u.k.z.n. jest zwiększenie podaży nieruchomości dostępnych pod budownictwo mieszkaniowe. Regulacja ta określa:

– zasady kwalifikowania i przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo pozostających w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa do KZN,

– zasady gospodarowania nieruchomościami, które wejdą w skład KZN, oraz mieszkaniami o czynszu normowanym, a także powołuje KZN.

Wprowadzone zostały również regulacje mające równoważyć interesy inwestorów (tzw. operatorów mieszkaniowych). I tak będą oni ponosić mniejsze koszty uzyskania nieruchomości w związku z jej oddaniem w użytkowanie wieczyste, część powierzchni będą mogły stanowić lokale usługowe (20 proc.) oraz mieszkania o charakterze deweloperskim (30 proc.), a przy określaniu wysokości czynszu uwzględniany będzie również racjonalny zysk inwestora. Przepisy u.k.z.n. przewidują środki prawne służące kontroli wykorzystania nieruchomości przez inwestora oraz kontrolę nad wysokością czynszu normowanego. Za naruszenie przez operatora mieszkaniowego obowiązków wynikających z u.k.z.n. prezes KZN w drodze decyzji, od której służy odwołanie do właściwego ministra, nakłada administracyjne kary pieniężne. W u.k.z.n. określono zasady najmu i ustalania czynszu normowanego w mieszkaniach na wynajem. Ochronie najemców, poza określeniem zasad ustalania czynszu, opłat eksploatacyjnych, raty i ceny 1 mkw., służą też zagwarantowane w ustawie: oferowanie umowy najmu z opcją wykupu mieszkania (najemca może zdecydować się na sam najem), możliwość przekształcenia najmu bez tej opcji, ograniczone możliwości wypowiedzenia najmu (tylko w sytuacji zalegania z czynszem lub wykraczania przeciwko porządkowi domowemu). Pierwszeństwo zawarcia najmu będą miały osoby spełniające kryteria określone w u.k.z.n. (m.in. niższe dochody, posiadanie dzieci, brak prawa własności do lokalu przez członka rodziny, zmiana miejsca pracy lub nauki, status repatrianta, ukończenie 65. roku życia). Przy czym najemca nie będzie mógł podnajmować mieszkania, chyba że podnajem będzie dotyczył osoby, wobec której najemca ma obowiązek alimentacyjny.

Art. 4. [Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie]

1. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej „zaświadczeniem”, wydawane przez:

1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej – w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa;

2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego – w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty;

3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;

4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

2. Organ, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej „właściwym organem”, wydaje zaświadczenie:

1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo

2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo

3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

2a. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, właściwy organ wydaje zaświadczenie w terminie 4 miesięcy od dnia przedstawienia przez cudzoziemca w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zwanego dalej „cudzoziemcem”, ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie.

3. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie.

4. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej „opłatą”, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

5. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości.

6. Właściwy organ doręcza zaświadczenie dotychczasowym użytkownikom wieczystym na adresy wskazane w ewidencji gruntów i budynków lub inne adresy, na które przed dniem przekształcenia doręczano korespondencję dotyczącą użytkowania wieczystego. Doręczenie zaświadczenia na takie adresy uważa się za dokonane.

7. Właściwy organ przekazuje zaświadczenie do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia jego wydania. W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w prawo własności tego gruntu na rzecz cudzoziemca zaświadczenie przekazywane jest również ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w terminie 7 dni od dnia jego wydania.

komentarz

Komentowany przepis reguluje kwestię ujawniania ustawowego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu.
Dokumentem, który potwierdza przekształcanie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zaświadczenie. Ma on zatem charakter jedynie deklaratoryjny. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. dokument ten stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że do czasu wydania zaświadczenia przez właściwy organ nie będzie można jednoznacznie stwierdzić, czy dany zabudowany grunt objęty użytkowaniem wieczystym uległ przekształceniu z mocy prawa czy też nie. W praktyce może to na jakiś czas nieco spowolnić rynkowy obrót nieruchomościami45 (pisaliśmy o tym w Tygodniku Gazeta Prawna nr 13 z 18–20 stycznia 2019 r.).
Komentowane rozwiązanie było krytykowane przez Stowarzyszenie Notariuszy Rzeczpospolitej Polskiej, które podnosiło, że nowe przepisy mogą być niezgodne z konstytucją. Podkreślano, że nawet dekret PKWN i przepisy wydawane w jego wykonaniu, a także późniejsza ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. (przewidująca nabycie własności z mocy prawa) stwierdzały uzyskanie prawa poprzez decyzje administracyjne potwierdzające. Po wyczerpaniu przez uprawnionego określonej procedury wydawane były akty nadania (akty własności ziemi). Miały one też formę decyzji administracyjnych, od których przewidziana była droga odwoławcza46. Także Rządowe Centrum Legislacji uważało, że przewłaszczenie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie RCL podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków powinna być decyzja administracyjna, tym bardziej że zakłada się, że w zaświadczeniu będzie wskazywany obowiązek ponoszenia opłat rocznych przekształceniowych oraz okres ich ponoszenia przez osoby, które ex lege nabyły ww. prawo. RCL uważał, że przyjęcie decyzji administracyjnej – jako podstawy ujawnienia własności w księdze wieczystej – zapewni beneficjentom możliwość składania odwołań w administracyjnym toku instancji. Podkreślano, że rozwiązanie jest sprzeczne z system prawnym, ponieważ w obowiązujących aktach normatywnych przewiduje się, że w przypadku gdy nabycie lub przekształcenie określonego prawa do nieruchomości następuje z mocy prawa (ex lege), podstawą do jego ujawnienia w księdze wieczystej jest decyzja administracyjna właściwego organu, np. art. 34 w związku z art. 35 u.k.r.p.47. Potwierdzenie uwłaszczenia w drodze zaświadczenia negował także prezydent Poznania. Wskazywał on, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie zaś jest tylko czynnością faktyczną (aktem wiedzy), która potwierdza istnienie określonego stanu prawnego lub faktu, nie przenosi zaś żadnych uprawnień czy praw na stronę48.
Niejako w odpowiedzi na ww. zarzuty w uzasadnieniu projektu u.p.p.u.w.g.c.m. stwierdzono, że świadomie zrezygnowano z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną, gdyż w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa. A tym jest eliminowanie dotychczas występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych.
Rozwiązanie polegające na wydawaniu zaświadczeń pozytywnie oceniała zaś Naczelna Rada Adwokacka (NRA). Chwaliła m.in. przyjętą procedurę wydawania tego zaświadczenia, tryb jego doręczenia, a także jego treść. W ocenie NRA słusznie projektodawca przyjął, iż zaświadczenie wydawane z urzędu będzie również wysyłane wszystkim dotychczasowym użytkownikom wieczystym oraz, że właściwy organ przekaże je do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej. To bowiem znacząco odciąży podmioty, na rzecz których nastąpiło przekształcenie. Zdaniem NRA jest to o tyle „intratne rozwiązanie, o ile weźmiemy pod uwagę obowiązującą regulację wynikającą z u.p.p.u.w., w której to na podmiocie ubiegającym się o przekształcenie ciążył obowiązek złożenia odpowiedniego wniosku i procedowania zgodnie z zawężonymi wymogami formalnymi”. Trafnie – w ocenie NRA – uregulowano również procedurę odwoławczą od wysokości ustalonej opłaty oraz postępowanie dotyczące ujawniania z urzędu wpisu własności gruntu w księgach wieczystych oraz wpisu dotyczącego roszczenia o roczne opłaty przekształceniowe, które dodatkowo zwolnione jest z opłaty sądowej, dzięki czemu użytkownicy wieczyści nie będą obarczeni dodatkowymi kosztami związanymi z przekształceniem prawa ex lege49.
Zaświadczenia są wystawiane przez organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same, które były właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania ich aktualizacji. Chodzi więc o:

– starostę;

– dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego;

– wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa;

– dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Księgi wieczyste

Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Księgi wieczyste stanowią publiczny rejestr praw na nieruchomości (por. postanowienie SN z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II CSK 471/2012). Jest to rejestr publiczny, gdyż jest prowadzony przez sądy, a ponadto jest jawny – każdy może przeglądać księgi wieczyste bez potrzeby wykazywania interesu prawnego. Księgi wieczyste służą ujawnianiu praw rzeczowych na nieruchomości, a także praw obligacyjnych, jeżeli przepisy ustawowe zezwalają na ich wpis. Ujawnione przez wpis w księdze wieczystej prawa rzeczowe oraz obligacyjne składają się na stan prawny nieruchomości (por. postanowienia SN z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt V CSK 39/2012 oraz 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II CSK 471/2012). W księdze wieczystej mogą być dokonywane ponadto wpisy informujące o zdarzeniach prawnych powodujących ograniczenia (zmiany) w rozporządzaniu prawem własności lub spółdzielczym własnościowym prawem dla lokalu (np. o zajęciu nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym lub o ogłoszeniu upadłości właściciela nieruchomości). Księgi wieczyste są prowadzone dla nieruchomości gruntowych (gruntów), budynkowych i lokalowych. Ponadto mogą być one prowadzone dla prawa do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym lub garażu wolnostojącym50.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.k.w.h. księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zakłada i prowadzi się je dla nieruchomości (ust. 2). Księgi wieczyste, stanowiące urzędowy rejestr praw rzeczowych na nieruchomości, pełnią nie tylko funkcję ewidencji, ale także – przez ujawnienie stanu prawnego nieruchomości – zapewniają maksymalne bezpieczeństwo obrotu i kredytu hipotecznego.
Jeżeli chodzi o pojęcie „nieruchomość”, to zostało ono zdefiniowane w art. 46 par. 1 k.c. Zgodnie z nim nieruchomość to części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wyodrębnienie nieruchomości gruntowej może mieć charakter fizyczny, prawny, a także wieczystoksięgowy. Fizyczny polega na wskazaniu granic zewnętrznych na mapie geodezyjnej lub ich wytyczeniu na gruncie. Wyodrębnienie prawne polega na przypisaniu prawa własności nieruchomości konkretnemu podmiotowi. A wieczystoksięgowe cechuje założenie księgi wieczystej dla danej nieruchomości. Przy czym wyodrębnienie nieruchomości nie jest uzależnione od tego, czy ma ona urządzoną księgę wieczystą. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.k.w.h. księgi wieczyste zakłada się i prowadzi dla nieruchomości, które ich nie mają, albo których księgi wieczyste zaginęły lub uległy zniszczeniu, a więc nie w celu ich kreowania. Przez stan prawny nieruchomości należy zaś rozumieć prawa i roszczenia wpisane w działach II–IV księgi wieczystej. Według obowiązujących przepisów prawami rzeczowymi są: własność (art. 140 k.c.) i użytkowanie wieczyste (art. 232 k.c.). Natomiast ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (art. 244 par. 1 k.c.).
Oprócz praw rzeczowych w księdze wieczystej mogą być wpisane prawa osobiste i roszczenia, o których mowa w art. 16 u.k.w.h., gdyż – stosownie do art. 3 u.k.w.h. – są one objęte domniemaniem prawdziwości i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wpisy w dziale I-O, dotyczące oznaczenia nieruchomości, jej położenia, obszaru i konfiguracji, nie tworzą stanu prawnego nieruchomości. Sprostowaniu zaś podlegają w trybie art. 27 u.k.w.h. (por. uchwałę SN z 28 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 13/89)51.
Księgi wieczyste prowadzi się w systemie realnym. Oznacza to, że dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, niezależnie od zmian po stronie właściciela. Znajduje to potwierdzenie w art. 24 ust. 1 u.k.w.h., przewidującym zasadę prowadzenia ksiąg wieczystych opartą na systemie realnym, w którym dla każdej nieruchomości prowadzona jest odrębna księga wieczysta, bez względu na zmiany dotyczące właściciela (postanowienie SN z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II CSK 471/2012). Od powyższej zasady występują pewne wyjątki w odniesieniu do nieruchomości budynkowych. Oddzielnych ksiąg wieczystych m.in. nie prowadzi się dla budynków stanowiących odrębne przedmioty własności, gdy są one związane z prawem użytkowania wieczystego. Księgę wieczystą prowadzi się wówczas jedynie dla gruntu, który został obciążony użytkowaniem wieczystym52.
Księgi wieczyste tradycyjnie były prowadzone na formularzach papierowych. Obecnie, w myśl art. 251 ust. 1 u.k.w.h., wszystkie księgi wieczyste zakłada się w systemie informatycznym (elektroniczne księgi wieczyste). Są one prowadzone z wykorzystaniem centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, którą zarządza Ministerstwo Sprawiedliwości. Księgi wieczyste, które były prowadzone w postaci materialnej do 2014 r., podlegały przeniesieniu do systemu informatycznego (migracja)53.
Struktura ksiąg papierowych oraz ksiąg elektronicznych jest zasadniczo taka sama. Każda księga wieczysta składa się zatem z czterech działów:

– działu I, służącego do oznaczenia nieruchomości oraz wpisu praw związanych z nieruchomością (np. służebności gruntowej stanowiącej część składową nieruchomości jako nieruchomości władnącej, por. art. 50 k.c.);

– działu II, służącego do wpisów dotyczących własności i użytkowania wieczystego;

– działu III, służącego do wpisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych z wyjątkiem hipoteki, praw obligacyjnych oraz ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością;

– działu IV, służącego do wpisów dotyczących hipoteki, roszczeń o ustanowienie hipoteki i uprawnienia do rozporządzania opróżnionym miejscem hipotecznym.

Natomiast zamiast poszczególnych łamów, w których dokonywano wpisów w papierowej księdze wieczystej, w księgach wieczystych prowadzonych w systemie informatycznym istnieją rubryki i pola, które mogą dzielić się na podrubryki i podpola. Pola są oznaczone niepowtarzalnym numerem, który wskazuje dział księgi wieczystej, rubrykę, podrubrykę i numer kolejnego pola. Podpola oznaczone są natomiast literami alfabetu. Podobną strukturę jak księga wieczysta dla nieruchomości ma także księga wieczysta dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu54. Wzór księgi wieczystej określa załącznik nr 1 do r.p.k.w.z.d.

Ewidencja gruntów i budynków

Księgi wieczyste należy odróżnić od katastru nieruchomości (tj. ewidencji gruntów i budynków). Oba rejestry należą do kategorii rejestrów publicznych o charakterze przedmiotowym, ale są prowadzone przez odmienne organy. Co więcej, podlegają odrębnym regulacjom prawnym55. Kataster nieruchomości jest prowadzony przez starostę na podstawie art. 20–26 p.g.k., a także r.e.g.b. Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

W myśl art. 20 ust. 2 p.g.k. w ewidencji tej wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz nich także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu – w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa – znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ich ustalić – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;

3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1–9 u.o.p.;

6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.

Zgodnie natomiast z par. 10 r.e.g.b. ewidencja obejmuje:

1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali;

2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa.

W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. W ewidencji oprócz tego wykazuje się także:

1) dane dotyczące:

a) użytkowników wieczystych gruntów,

b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

2) dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1613);

3) opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali;

4) informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu;

5) datę i zegarowy czas wpisania danych do bazy danych;

6) datę ostatniej weryfikacji danych;

7) wielkości udziałów osób, jednostek organizacyjnych oraz organów w przysługujących im i ujawnianych w ewidencji prawach i uprawnieniach do nieruchomości, a także daty określające nabycie oraz utratę tych praw i uprawnień.

Ewidencję gruntów i budynków prowadzi się w sposób jednolity dla całego kraju. Stanowi ona podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków, statystyki publicznej oraz gospodarki nieruchomościami (por. art. 21 ust. 1 p.g.k.). Dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości, w tym budynku i lokalu, w księdze wieczystej (por. art. 26 ust. 1 i 2 u.k.w.h). Ewidencja gruntów i budynków wchodzi w skład zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach (por. art. 24b p.g.k. oraz r.z.s.i.n.). System ten służy m.in. wymianie informacji z sądami prowadzącymi księgi wieczyste w celu weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z danymi zawartymi w księgach wieczystych, informowaniu o zmianach w ewidencji gruntów i budynków oraz o nowych wpisach w księgach wieczystych (art. 24b ust. 1 pkt 3–5 p.g.k. oraz par. 8 ust. 1 r.z.s.i.n.). Sądy wieczystoksięgowe mają obowiązek (rozpoznając wniosek o zmianę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej) sprawdzenia z urzędu danych wskazanych we wniosku i ujawnionych w księdze wieczystej z danymi w ewidencji gruntów i budynków (art. 6268 par. 4 k.p.c.). W razie rozbieżności danych dotyczących nieruchomości w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków sąd z urzędu albo na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego dokonuje sprostowania oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej (por. art. 27 u.k.w.h.)56.
Dane w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji (por. par. 44 pkt 2 r.e.g.b.). Dokumenty stanowiące jej podstawę, a które są przekazywane przez organy administracji publicznej, wyczerpująco wymienia art. 23 ust. 3 p.g.k. Przepis ten nie przewiduje obowiązku przekazywania zaświadczeń. Te nie są też podstawą dokonywania wpisów w ewidencji. Informacje uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące stanów prawnych nieruchomości oraz ich właścicieli, ujawnia się m.in. na podstawie:

– wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

– prawomocnych orzeczeń sądowych,

– umów zawartych w formie aktów notarialnych,

– ostatecznych decyzji administracyjnych,

– dyspozycji zawartych w aktach normatywnych.

Artykuł 4 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. stanowi więc przepis szczególny w stosunku do regulacji p.g.k. oraz r.e.g.b.

Funkcje rejestrów

Wskazać należy, że odmienne są funkcje dwóch opisanych powyżej rejestrów, tj. ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. Ten drugi jest podstawą do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, zaś zasady prowadzenia oraz funkcje ksiąg wieczystych zostały uregulowane odmiennie.
Cele ksiąg wieczystych ewoluowały w historycznym rozwoju instytucji. Współcześnie te funkcje to: ewidencyjna, informacyjna, ostrzegawcza i ochronna, a także kontrolną, prawotwórcza i fiskalna. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że na cele te wpływa postępująca informatyzacja ksiąg wieczystych, a także udostępnienie wglądu do nich za pośrednictwem elektronicznej przeglądarki. Podstawowym celem ksiąg wieczystych jest funkcja ewidencyjna. Zasadniczym ich zadaniem jest stworzenie i utrzymywanie uporządkowanego zbioru informacji pozwalających na ustalenie stanu prawnego nieruchomości, a także spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Cel ten został wprost wskazany w art. 1 u.k.w.h. Na kluczowe znaczenie funkcji ewidencyjnej wskazują również współzależności między pozostałymi celami ksiąg wieczystych. W przypadku braku sprawnego i rzetelnego gromadzenia określonych danych rejestr nie będzie spełniał odpowiednio innych funkcji, tj. informacyjnej, ochronnej i ostrzegawczej. Bez uprzedniego zgromadzenia odpowiedniego zakresu aktualnych danych księga wieczysta nie będzie też źródłem wiarygodnych danych, tj. zapewniających ochronę osób działających w zaufaniu do ich treści. Dla stworzenia zbioru informacji, na podstawie którego można ustalić stan prawny nieruchomości, rejestracją powinny zostać objęte wszystkie nieruchomości.

Niestety, w polskim systemie prawnym – odmiennie niż w przypadku ewidencji gruntów i budynków – nie została zrealizowana zasada powszechności w zakresie ksiąg wieczystych. Ponieważ celem ksiąg wieczystych jest redukcja niepewności co do stanu prawnego nieruchomości, kluczowe znaczenie ma funkcja informacyjna. Podstawową zasadą tego rejestru jest zasada formalnej jawności wyrażona wprost w art. 2 u.k.w.h. Zgodnie z jego treścią księgi wieczyste są jawne, nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Dostęp do danych wieczystoksięgowych może być realizowany jako: wgląd do księgi, wgląd do akt księgi, prawo do uzyskiwania odpisów aktualnych i zupełnych oraz odpisów dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych. Niektóre ze wskazanych form dostępu zostały zastrzeżone tylko dla określonych podmiotów (np. akta księgi wieczystej może przeglądać osoba mająca interes prawny oraz notariusz). Funkcja ostrzegawcza polega na zapobieganiu zdarzeniom i czynnościom o niepożądanych skutkach przez zapewnienie osobom trzecim informacji pozwalających na ustalenie określonych faktów. Przy czym dla tej funkcji istotna jest szybkość dostępu do informacji o określonych faktach i szybkości w ujawnianiu zmian (dokonania wpisu, zamieszczenia wzmianki lub ostrzeżenia).

Księgi wieczyste pełnią również funkcję ochronną, której przejawem jest przyjęcie zasady jawności materialnej rejestru i związane z tym domniemania: zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.), nieistnienia prawa wykreślonego (art. 3 ust. 2 u.k.w.h.), określone zakazy dowodowe (niemożność powoływania się na domniemanie wynikające z posiadania przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej – art. 4 u.k.w.h.) czy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Z kolei ewidencja gruntów i budynków ma tylko charakter informacyjny, a przepisy nie wiążą z nią domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Ponieważ księgi wieczyste ograniczają się do użytkowania danych geodezyjnych, a ewidencja gruntów ma tylko charakter informacyjny, dane dotyczące położenia nieruchomości czy inne wpisy dokonywane w dziale I-O ksiąg wieczystych, nie są objęte domniemaniem prawdziwości ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wpis obszaru nieruchomości do księgi wieczystej czy wpis jej oznaczenia nie rozstrzyga, że dana osoba nabyła ten właśnie obszar gruntu czy też działkę, która jest określona w dziale I-O księgi wieczystej. Funkcja kontrolna ksiąg wieczystych związana jest z kognicją sądu wieczystoksięgowego. Zgodnie z art. 6268 par. 2 k.p.c. sąd, rozpoznając wniosek o wpis, bada treść i formę wniosku oraz dokumentów dołączonych do niego, a także treść księgi wieczystej. W piśmiennictwie wyróżnia się również funkcję prawotwórczą, którą wiąże się z wpisami konstytutywnymi. W zakresie ksiąg wieczystych wpisy konstytutywne (będące konieczną przesłanką nabycia lub wygaśnięcia prawa rzeczowego na nieruchomości) są wyjątkiem od ogólnej zasady wpisów deklaratywnych. Do wpisów o charakterze konstytutywnym należą np. ustanowienie hipoteki czy odrębnej własności lokalu, ustanowienie bądź przeniesienie użytkowania wieczystego. W pozostałych przypadkach wpis nie jest warunkiem koniecznym skuteczności czynności prawnej. W orzecznictwie zaś nie budzi wątpliwości, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, sam rejestr i wprowadzane doń informacje mają charakter jedynie deklaratoryjny, a nie konstytutywny (wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/2007). Korzystanie z ewidencji gruntów i budynków – podobnie jak z rejestru ksiąg wieczystych – wiąże się z ponoszeniem opłat, zatem oba rejestry pełnią funkcję fiskalną57.

Termin wydania zaświadczenia

Ogólna zasada jest taka, że organ wydaje zaświadczenie z urzędu nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia. Wskazać należy, że w pierwotnej wersji projektu u.p.p.u.w.g.c.m. termin ten był krótszy. Wynosił on cztery miesiące. Samorządowcy jednak wskazywali, że w tym okresie nie jest możliwe wysłanie zaświadczenia wszystkim właścicielom. Burmistrz Mokotowa – dzielnicy m.st. Warszawy – w uwagach do projektu u.p.p.u.w.g.c.m. zwracał uwagę, że wydawanie zaświadczeń musi być przeprowadzone w oparciu o system informatyczny, w którym wszystkie dane muszą być wprowadzone (jeśli są nowe dokumenty do ujawnienia). System musi być dostosowany do tego zadania. A zmiany muszą być nie tylko wprowadzane łącznie, ale również przetestowane, tym bardziej że aplikacje obsługujące opłaty są powiązane z obsługą budżetu przez komórki finansowe urzędu. Ponadto urzędnicy muszą sprawdzić wszystkie dane adresowe i kwestie związane z ustaleniem spadkobierców osób uprawnionych. Co więcej, wykonawca zmian systemowych musi być wyłoniony w ustawowym trybie. Burmistrz zauważył, że projekt przewiduje możliwość udzielania bonifikaty fakultatywnej od opłat przekształceniowych. Dlatego – podkreślał – należy wydłużyć termin czterech miesięcy na wydawanie zaświadczeń58. Tak też się stało. Ostatecznie przyjęto, że zaświadczenia muszą być wysłane właścicielom w okresie 12 miesięcy, czyli do 31 grudnia 2019 r. Przed samorządem w bieżącym roku stoi więc gigantyczne zadanie. W samej tylko dzielnicy Mokotów jest 100 tys. byłych użytkowników wieczystych59. We Wrocławiu szacowano liczbę użytkowników wieczystych na ok. 70–75 tys. osób60.
W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m. przewidziano, że beneficjent może wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o wydanie zaświadczenia61. W tym przypadku dokument ten musi być wystawiony w terminie czterech miesięcy od złożenia wniosku. Oznacza to, że użytkownicy wieczyści gruntów, którym zależy na przyśpieszeniu procedury wpisu prawa własności do księgi wieczystej, mogą złożyć wnioski o wydanie zaświadczenia, nie czekając na otrzymanie zaświadczenia wydanego z urzędu62. Warto wskazać, że pierwotnie w projekcie u.p.p.u.w.g.c.m. zakładano, że zaświadczenie na wniosek będzie wydane w terminie 14 dni od jego złożenia63.
Nowelizacja z 6 grudnia 2018 r. w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w.g.c.m. wprowadziła specjalne rozwiązanie. Polega ono na tym, że organ musi wydać zaświadczenie na wniosek beneficjenta w terminie 30 dni od jego złożenia64. Przy czym ten przyspieszony tryb może być uruchomiony tylko wówczas, gdy wniosek jest uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal (np. umowy sprzedaży, ustanowienia hipoteki) albo gdy zachodzi konieczność ustanowienia odrębnej własności lokalu. Zmiana ta ma służyć możliwie najszybszemu ujawnieniu praw w księgach wieczystych. Zanim to jednak nie nastąpi, nie będzie mogło dojść do zawarcia umowy sprzedaży lokalu czy umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży. Umowy te sporządzane są w formie aktu notarialnego, a obowiązkiem notariusza jest każdorazowe zbadanie stanu prawnego gruntu na podstawie zebranych dokumentów. Po 1 stycznia 2019 r. notariusz, przystępując do sporządzenia aktu notarialnego obejmującego umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, stanie przed dylematem, co wpisać przy opisie treści księgi wieczystej. Zakładając, iż na wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie trzeba będzie poczekać oraz że na jego podstawie sąd wieczystoksięgowy dopiero dokona wpisu (konkretnie zmiany treści wpisu) w księdze wieczystej, to w praktyce będzie miała miejsce sytuacja rozbieżności pomiędzy aktualnym stanem prawnym nieruchomości a treścią księgi wieczystej. Wskazywano więc, że przynajmniej na początku bieżącego roku może nastąpić paraliż sprzedaży mieszkań65.
Problem powyższy spostrzegła Krajowa Rada Notarialna. W tej sprawie 11 stycznia 2019 r. wydała stanowisko [stanowisko].

Stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z 11 stycznia 2019 r.

w sprawie sporządzania po 1 stycznia 2019 r. przez notariuszy aktów notarialnych obejmujących umowy zbycia nieruchomości objętych ustawą z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

1. Zgodnie z ustawą z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

2. Pomimo tego, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów wymienionych w ustawie nastąpiło z mocy prawa, ujawnienie prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie zaświadczenia wydawanego przez właściwy organ (art. 4 ustawy).

Na tym tle zarysował się – z punktu widzenia praktyki obrotu nieruchomościami – istotny problem dotyczący możliwości zbywania lokali mieszkalnych stanowiących odrębną nieruchomość (tzw. obrót wtórny lokalami). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.w.l., z lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość związany jest udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo własności gruntu lub prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynku i urządzeń nie służących wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów, w tym Sądu Najwyższego, ukształtował się niekwestionowany pogląd, że w przypadku lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość prawem wiodącym jest prawo własności tego lokalu a związany z nim udział w nieruchomości wspólnej jest prawem niemającym samodzielnego bytu prawnego i niepodlegającym samodzielnemu obrotowi prawnemu. Podkreślić również należy, że w konsekwencji zbycia lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość następuje wpis prawa własności na rzecz nabywcy lokalu jedynie w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej.

Od pewnego czasu organy samorządu notarialnego prowadzą intensywne konsultacje prawne, w tym także z Ministerstwem Inwestycji i Rozwoju (projektodawcą ustawy), jak również z przedstawicielami sądów prowadzących księgi wieczyste. Wyniki tych konsultacji oraz analizy własne Krajowej Rady Notarialnej pozwalają na przedstawienie poglądu, że do dokumentowania w formie aktów notarialnych umów zbycia lokali stanowiących odrębną nieruchomość, nie jest konieczne uprzednie wydanie zaświadczeń, o których mowa w art. 4 ustawy.

Krajowa Rada Notarialna zwraca jednocześnie uwagę, że nie ma przeszkód, aby w wymienionych wyżej umowach przy opisie zbywanej nieruchomości lokalowej wskazać, że według treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu – z własnością takiego lokalu związany jest udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi między innymi prawo użytkowania wieczystego gruntu.

W dalszej części umowy pożądane jest pouczenie notariusza skierowane do stron transakcji, że grunt będący w użytkowaniu wieczystym, stanowiący nieruchomość wspólną, mógł ulec przekształceniu w prawo własności na podstawie ww. ustawy. Jak wskazano wyżej konsekwencją sporządzenia umowy zbycia lokalu jest obowiązek złożenia wniosku wieczystoksięgowego o wpis nabywcy w dziale II tak zwanej księgi lokalowej bez obowiązku wnioskowania wpisu w innych działach.

3. Przy ustanawianiu odrębnej własności lokali w budynkach wzniesionych na gruntach będących przed dniem 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, jak również przy zbywaniu zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi gruntów, będących przed dniem 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym konieczne jest przedłożenie notariuszowi zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności.

4. Zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy właściwy organ (niezależnie od wydania zaświadczenia wnioskodawcy) przekazuje zaświadczenie do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej w terminie 14 dni od jego wydania. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy sąd dokonuje z urzędu wpisu własności gruntu oraz wpisu roszczenia o opłatę w księgach wieczystych.

W opinii Krajowej Rady Notarialnej regulacja powyższa nie stanowi jednak przeszkody do złożenia przez notariusza wniosku przy pomocy systemu teleinformatycznego o dokonanie przez sąd – z urzędu wpisu roszczenia o opłatę w księgach wieczystych, jak również, także z urzędu, wykreślenia w księdze wieczystej wszelkich wpisów dotyczących użytkowania wieczystego, przy czym ten ostatni wniosek może znaleźć się w rubryce „uwagi dodatkowe”. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej dyspozycja art. 5 ust. 1 (zdanie ostatnie) ustawy obejmuje także wymienione wyżej wnioski składane przez notariusza o dokonanie przez sądy wpisów z urzędu.

Zgodnie z dodanym (nowelizacją z 6 grudnia 2018 r.) ust. 2a. w przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 2, właściwy organ wydaje zaświadczenie w terminie czterech miesięcy od dnia przedstawienia przez cudzoziemca w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.n.n.p.c. ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Zmiana ta nie ma charakteru merytorycznego, a tylko redakcyjny. Dotychczas regulacja ta, w identycznym brzmieniu, znajdowała się w ust. 2 (została wydzielona w odrębnej jednostce redakcyjnej). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 1 ust. 1 u.n.n.p.c. nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Chodzi tu o nabycie prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Nabycie nieruchomości wbrew przepisom tej ustawy jest nieważne z mocy prawa.
Przepisom u.p.p.u.w.g.c.m., o czym już wcześniej wspomnieliśmy, nie będzie jednak podlegało przekształcenie posiadanego przez cudzoziemca udziału we współużytkowaniu wieczystym związanego z wyodrębnionym lokalem mieszkalnym. Przekształcany udział związany jest bowiem z własnością odrębnego lokalu i jest prawem akcesoryjnym w stosunku do własności samodzielnego lokalu, jak również udział ten nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu prawnego. Oznacza to, że przekształcenie udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu związanego z własnością nieruchomości lokalowej, na której nabycie cudzoziemiec uzyskał już wcześniej zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, nie będzie wymagało uzyskania kolejnej zgody. Artykuł 8 ust. 1 u.n.n.p.c. wyraźnie przesądza, że nie wymaga uzyskania zezwolenia nabycie samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu u.w.l. oraz nabycie samodzielnego lokalu użytkowego o przeznaczeniu garażowym lub udziału w takim lokalu, jeżeli jest to związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych nabywcy lub właściciela nieruchomości lub samodzielnego lokalu mieszkalnego. Ponadto, zgodnie z przepisami u.n.n.p.c., nie wymaga również zezwolenia nabycie nieruchomości (czyli również domu jednorodzinnego) przez cudzoziemca zamieszkującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej pięć lat od udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zatem przypadki, w których wymagane będzie uzyskanie zezwolenia na nabycie prawa własności gruntu (przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu), będą raczej nieliczne. Jednak gdy jest ono konieczne, przekształcenie następuje w dniu, z którym zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych (wydawane w drodze decyzji) stanie się ostateczne. W przypadku odmowy wydania zezwolenia cudzoziemiec nie ma obowiązku sprzedaży nieruchomości, nie traci też tytułu prawnego do gruntu, a pozostaje użytkownikiem wieczystym gruntu do czasu wygaśnięcia prawa. W tych sytuacjach, gdy zezwolenie nie było konieczne, przekształcenie udziałów w użytkowaniu wieczystym na rzecz wszystkich właścicieli lokali w budynkach wielorodzinnych (w tym cudzoziemca) nastąpiło bezwarunkowo 1 stycznia 2019 r.66. Ustęp 2a art. 4 u.p.p.u.w.g.c.m. określa, że w przypadku przekształcenia na rzecz cudzoziemca termin wydania zaświadczenia ustalono na cztery miesiące od przedstawienia przez cudzoziemca zezwolenia na przekształcenie. Chodzi więc o tego cudzoziemca, który takie zezwolenia musiał uzyskać.

Wymagana treść

W art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.u.w.g.c.m. określono elementy, które zaświadczenie powinno zawierać. Jako że ma ono potwierdzać jedynie zmianę rodzaju prawa, a nie ustalać prawa do gruntu (zwłaszcza że w niektórych przypadkach trudno ustalić osobę, na rzecz której dokona się przekształcenie, np. w związku z brakiem postępowania spadkowego po zmarłych), zrezygnowano z wykazywania w nim beneficjenta przekształcenia z imienia i nazwiska. W treści zaświadczenia należy wskazać:

– oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości;

– potwierdzenie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności;

– informację o obowiązku uiszczania opłat rocznych przekształceniowych, a także o ich wysokości i okresie wnoszenia, a także pouczenie o możliwości złożenia wniosku o wydanie decyzji o wysokości opłat;

– informację o możliwości uiszczenia jednorazowej opłaty za przekształcenie i zasady jej wnoszenia.

W przypadku cudzoziemca zaświadczenie musi zawierać także oznaczenie i datę decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości, wydanej zgodnie z u.n.n.p.c.67.
W ust. 6 wskazano, że zaświadczenie wysyłane jest na adresy dotychczasowych użytkowników wieczystych ujawnione w ewidencji gruntowej i budynków lub inne adresy, na które przed dniem przekształcenia doręczano korespondencję użytkownikowi wieczystemu. Jednocześnie przyjęto domniemanie, że wysłanie korespondencji na te adresy powodować będzie skutek prawny doręczenia68.

Kodeksowe regulacje

W uzasadnieniu do projektu u.p.p.u.w.g.c.m. wskazano, że zaświadczenie jest instytucją uregulowaną w k.p.a. Chodzi tu o dział VII k.p.a. (art. 217–220). Procedura wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym. Zmierza ona jedynie do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego we wniosku stanu prawnego oraz czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan prawny pozwala zaświadczyć zgodnie z treścią żądania osoby ubiegającej się o jego wydanie (art. 217 par. 2 pkt 1 k.p.a.). W postępowaniu tym organ nie prowadzi sformalizowanego postępowania dowodowego, lecz opiera swoje ustalenia na danych zawartych w prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA 1885/08)69. Zgodnie z art. 217 par. 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny70 i orzecznictwa71 postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma jedynie charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. W literaturze wskazuje się, że regulacja k.p.a. dotycząca zaświadczeń jest wąska, w praktyce ustawodawca nie uregulował wprost wielu kwestii procesowych, które mogą budzić wątpliwości. Podkreśla się jednak, że organ musi zachować określone standardy proceduralne, w szczególności w ogólnym kontekście nakazu budzenia zaufania do organów władzy publicznej oraz praworządności działania72. Do wydawania zaświadczeń nie stosuje się rozwiązań procesowych, które mają zastosowanie wyłącznie do decyzji (postanowień). Dotyczy to m.in. niektórych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 13, 16), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104–107), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej, trybów nadzwyczajnych. Postuluje się natomiast zastosowanie do zaświadczenia w pełnym zakresie takich zasad i instytucji, jak zasada praworządności, pisemności i szybkości doręczenia, wymogów podania, w ograniczonym zakresie zaś postępowania dowodowego i postanowienia73. ©℗

Przypisy

[1] A. Grabowska-Toś, P. Wancke, „Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz”, LEX 2016, wersja elektroniczna.

[2] R. Skwarło, „Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz”, Warszawa 2008, s. 15.

[3] J. Szonert, „Własność czasowa”, „Palestra” 1959 r., nr 3/1, s. 39.

[4] Ibidem, s. 39.

[5] Ibidem, s. 40.

[6] P. Podleś, „Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności”, Warszawa 2007, s. 9.

[7] M. Głuszak, „Użytkowanie wieczyste w kontekście rozwiązań stosowanych w wybranych krajach europejskich”, „Świat nieruchomości” 2008, nr 4, s. 29 i następne. Porównaj także: W.J. Brzeski, P. Miklaszewski, „Użytkowanie wieczyste w gospodarkach rynkowych, Raport dla Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa”, Krakowski Instytut Nieruchomości, Kraków 1996, s. 7 i następne oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, Dz.U. nr 28, poz. 352.

[8] R. Źróbek, M. Hłasko, „Niektóre problemy dzierżaw wieloletnich za granicą w odniesieniu do użytkowania wieczystego gruntów w Polsce”, „Acta Scientiarum Polonorum Administratio Locorum” 2003, nr 1–2.

[9] M. Głuszak, op. cit., s. 31.

[10] J. Szonert, op. cit. s. 41.

[11] P. Wancke, „Nieruchomości. Leksykon pojęć i definicji”, Warszawa 2007, s. 344.

[12] A. Grabowska-Toś, P. Wancke, op. cit.

[13] Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) i ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. poz. 2204).

[14] Wymóg ten zniosła ustawa z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. nr 79, poz. 64 ze zm.), która weszła w życie 5 grudnia 1990 r.

[15] 1 stycznia 1998 r. weszła w życie u.g.n.

[16] A. Cisek, [w:] E. Gniewek (red.), A. Cisek, K. Pietrzykowski, K. Zaradkiewicz, R. Mikosz, J. Gołaczyński, J. Pisuliński „Prawo rzeczowe. System Prawa Prywatnego”, Tom 4, 2007, s. 146.

[17] Ibidem, s. 145.

[18] A. Grabowska-Toś, P. Wancke, op. cit.

[19] Wyrok SN z 18 lipca 2000 r., sygn. akt IV CKN 67/00.

[20] Uchwała SN z 18 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 28/94.

[21] E. Klat-Górska, „Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne”, LEX 2019, wersja elektroniczna.

[22] M. Wolanin, „Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, cz. IV”, „Nieruchomości” 2006, nr 2, Legalis 2006, wersja elektroniczna.

[23] Artykuł 235 k.c. stanowi, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (par. 1). Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym (par. 2).

[24] Zgodnie z art. 3a u.w.l. przy oddawaniu w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, jako prawa związanego z odrębną własnością lokali, stosuje się następujące zasady:

1) nie oddaje się gruntu we współużytkowanie wieczyste, jeżeli stanowi on przedmiot współwłasności związanej z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali;

2) nie sprzedaje się udziału we współwłasności gruntu, jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali;

3) ustala się jeden termin trwania prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do wszystkich udziałów we współużytkowaniu wieczystym, niezależnie od daty wyodrębnienia lokalu, z którym jest związany udział w tym prawie (ust. 1). Jeżeli przy ustanowieniu odrębnej własności lokali ustanowiono różne terminy trwania prawa współużytkowania wieczystego przynależnej do tych lokali działki budowlanej, właściciele wyodrębnionych lokali mogą żądać zmiany terminów przez przyjęcie jednego terminu dla wszystkich udziałów we współużytkowaniu wieczystym tej działki. Z żądaniem takim może wystąpić także właściwy organ. Termin ten ustanawia się stosownie do najdalszego terminu ustalonego dla pozostałych udziałów (ust. 2).

[25] Artykuł 4 ust. 3 u.w.l. stanowi, że jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest to prawo, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności gruntu stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego.

[26] E. Klat-Górska, op. cit.

[27] K. Niekrasz-Gierejko, „Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od 1.1.2019 r.”, „Nieruchomości” 2018, nr 12, s. 4.

[28] Ibidem.

[29] Ibidem.

[30] E. Klat-Górska, op. cit.

[31] Zgodnie z art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

[32] E. Klat-Górska, op. cit.

[33] Porównaj: postanowienie SN z 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV CSK 103/11, w którym trafnie zauważono, że „nie ma podstaw do twierdzenia, aby ustawa z 29 lipca 2005 r. mogła być traktowana jako szczególna w stosunku do ustawy o własności lokali, pomijając w tym miejscu oczywistą okoliczność, że reguła lex specialis derogat legi generali może się odnosić do poszczególnych przepisów, a nie do całych ustaw. Żaden przepis ustawy z 29 lipca 2005 r. nie zawiera definicji lokalu, na co zresztą trafnie wskazuje Sąd Okręgowy w zaskarżonym postanowieniu. W tej sytuacji definicja lokalu zamieszczona w ustawie o własności lokali jest miarodajna z punktu widzenia przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r.”.

[34] Porównaj: postanowienie SN z 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV CSK 103/11.

[35] E. Klat-Górska, op. cit.

[36] Ibidem.

[37] Porównaj wyrok SN z 20 marca 2009 r., sygn. akt II CSK 581/08.

[38] Patrz przypis 23, który odnosi się do art. 235 k.c.

[39] Artykuł 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

[40] E. Klat-Górska, op. cit.

[41] K. Niekrasz-Gierejko, op. cit., s. 5.

[42] E. Klat-Górska, op. cit.

[43] Ibidem.

[44] Z uzasadnienia projektu u.p.p.u.w.g.c.m.

[45] K. Niekrasz-Girejko, op. cit., s. 6.

[46] Uwagi do projektu u.p.p.u.w.g.c.m. zgłoszone przez zarząd główny Stowarzyszenia Notariuszy Rzeczpospolitej Polskiej, 15 września 2016 r., s. 3, dostęp: www.rcl.gov.pl.

[47] Uwagi do projektu u.p.p.u.w.g.c.m. zgłoszone przez RCL, 27 września 2016 r., znak: RCL.DPPR1.550.27/20I6, s. 6, dostęp: www.rcl.gov.pl.

[48] Uwagi do projektu u.p.p.u.w.g.c.m., zgłoszone przez prezydenta Poznania, 26 września 2016 r., s. 1, dostęp: www.rcl.gov.pl.

[49] Opinia Komisji Legislacyjnej Naczelnej Rady Adwokackiej z 7 sierpnia 2018 r. do rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, przygotowana przez adwokata, prof. M. Godlewskiego, s. 5, dostęp: www.sejm.gov.pl.

[50] J. Pisuliński, „Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece”, [w:] J. Pisuliński (red.), B. Jelonek-Jarco, M. Kućka, Ł. Przyborowski, B. Swaczyna, J. Zawadzka, „Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu wieczystoksięgowym. Komentarz”, LEX 2014, wersja elektroniczna, komentarz do art. 1 u.k.w.h., tezy 1 i 2.

[51] E. Bałan-Gonciarz, H. Ciepła, „Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz po nowelizacji prawa hipotecznego. Wzory wniosków o wpis. Wzory wpisów do księgi wieczystej”, LEX 2011, wersja elektroniczna, komentarz do art. 1 u.k.w.h., tezy 1, 3 i 9.

[52] T. Czech, „Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz”, LEX 2014, wersja elektroniczna, komentarz do art. 1 u.k.w.h., tezy 18 i 19.

[53] Ibidem, tezy 21, 22 i 23.

[54] J. Pisuliński, op. cit., teza 16.

[55] T. Czech, op. cit., teza 16.

[56] J. Pisuliński, op. cit., teza 27.

[57] A. Gryszczyńska, W. Radzio [w:] M. Durzyńska, A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, „Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz”, LEX 2013, wersja elektroniczna, komentarz do art. 20 p.g.k., teza 4.

[58] Uwagi do projektu u.p.p.u.w.g.c.m., zgłoszone przez burmistrza dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, 15 września 2016 r., s. 2, dostęp: www.rcl.gov.pl.

[59] Ibidem.

[60] Uwagi do projektu u.p.p.u.w.g.c.m., zgłoszone przez Urząd Miejski we Wrocławiu, 12 września 2016 r., znak: WNK-OP.0721.1.2016, s. 1, dostęp: www.rcl.gov.pl.

[61] Wzór wniosku przygotowało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, dostęp: http://www.miir.gov.pl/strony/zadania/gospodarka-nieruchomosciami/przeksztalcenie

[62] K. Niekrasz-Girejko, op. cit., s. 6.

[63] Burmistrz dzielnicy Mokotów m.st. Warszawa w uwagach do projektu u.p.p.u.w.g.c.m. wskazywał, że „[...] termin 14 dni na wydanie zaświadczenia, na wniosek, będzie nierealny w związku z koniecznością ustalenia wielu elementów niezbędnych do sformułowania treści takiego zaświadczenia. Między innymi do ustalenia będzie pozostawało oznaczenie nieruchomości wg ewidencji gruntów i księgi wieczystej. W wielu przypadkach w obu tych rejestrach nie będzie informacji o księgach wieczystych prowadzonych dla wyodrębnionych lokali. W datach sprzedaży wielu lokali mieszkalnych w budynkach obecnie należących do m.st. Warszawy nie istniał obowiązek ujawniania w macierzystej księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego związanego z własnością wyodrębnianych lokali. Obowiązek ten powstał w dacie wejścia w życie r.p.k.w.z.d., tj. od 23 września 2001 r. Ponadto nigdy nie uchwalono przepisów prawnych nakładających obowiązek doprowadzenia do zgodności wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej z rzeczywistym stanem prawnym, w zakresie ujawnienia prawa użytkowania wieczystego związanego z własnością lokali wyodrębnionych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia. Ustalenie i ujawnienie prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu związanego z własnością wyodrębnionych lokali w księgach wieczystych gruntowych, dla potrzeb wydania zaświadczeń, będzie wymagało ogromnych środków osobowych i finansowych, których m.st. Warszawa nie posiada”.

[64] Wzór wniosku przygotowało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, dostęp: http://www.miir.gov.pl/strony/zadania/gospodarka-nieruchomosciami/przeksztalcenie

[65] P. Chała, „Ustawa przekształceniowa może sparaliżować sprzedaż mieszkań w 2019 roku – notariusze i deweloperzy są zaniepokojeni”, dostęp: https://bezprawnik.pl/ustawa-przeksztalceniowa-2019/#_ftn2.

[66] Więcej na temat nabywania nieruchomości przez cudzoziemca, zobacz: https://www.gov.pl/web/mswia/uzyskaj-zezwolenie-na-nabycie-nieruchomosci-akcji-udzialow-przez-cudzoziemcow.

[67] Wzór zaświadczenia przygotowało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, dostęp: http://www.miir.gov.pl/strony/zadania/gospodarka-nieruchomosciami/przeksztalcenie.

[68] K. Niekrasz-Girejko, op. cit., s. 6.

[69] Porównaj, Z. Kmieciak, „Zarys teorii postępowania administracyjnego”, LEX 2014, wersja elektroniczna.

[70] Porównaj np. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, „Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego”, LEX 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 2 oraz K. Celińska-Grzegorczyk [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), K. Celińska-Grzegorczyk, M. Cherka, M. Dyl, F. Elżanowski, K. Glibowski, P. Gołaszewski, A. Kraczkowski, J. Malanowski, J. Piecha, W. Sawczyn, R. Stankiewicz, P. Wajda, K. Wąsowski, K. Wojciechowska, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., tezy 1 i 2.

[71] Porównaj np. wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11.

[72] K. Celińska-Grzegorczyk, op. cit., teza 1.

[73] K. Klonowski [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), K. Klonowski, A. Golęba, T. Kiełkowski, M. Romańska, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, LEX 2015, wersja elektroniczna, komentarz do art. 217 k.p.a., teza 2. Zobacz też wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/17.

Dziękujemy za przeczytanie artykułu!

Źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.

Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.

DGP

Zgłoś błąd