Reprezentacja gminy w postępowaniu przed sądem

Sądy administracyjne najczęściej zajmują się sporami między organami gminy a jej obywatelami. Gmina może przed sądem bronić też własnych interesów. Pojawiają się wówczas wątpliwości o zakres i sposób reprezentacji gminy w postępowaniach przed sądami. Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z orzecznictwa wynika, że organy te miewają problemy z ustaleniem, kto, kiedy i w jakiej sprawie może domagać się uwzględnienia racji gminy przed sądem.

Niestety, może się zdarzyć, że wójt, który jest organem gminy, zostaje oskarżony o działanie na szkodę jednostki samorządu. Wówczas pojawia się pytanie, czy rada gminy może uczestniczyć w postępowaniu karnym i bronić swoich interesów.

W jednej ze spraw rada gminy postanowiła przystąpić w charakterze oskarżyciela posiłkowego do postępowania toczącego się przeciwko wójtowi. Do występowania w charakterze oskarżycieli posiłkowych z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw we wszystkich instancjach upoważniono przewodniczącego rady gminy oraz przewodniczącego komisji rewizyjnej. Jako podstawę do występowania przed sądem rada wskazała art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 i art. 54 kodeksu postępowania karnego.

Uchwałę o przystąpieniu do postępowania karnego przeciw wójtowi do sądu administracyjnego zaskarżył wojewoda. W jego ocenie do reprezentowania gminy na zewnątrz uprawniony jest wójt i tylko on może, w określonych sytuacjach, upoważnić inne osoby do reprezentowania gminy na zewnątrz. Rada może to uczynić jedynie wówczas, gdy jako organ gminy jest stroną postępowania, jak ma to miejsce w procedurze przed sądem administracyjnym. Wskazał także, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w żadnym razie nie przyznaje przewodniczącemu rady uprawnień do reprezentowania gminy na zewnątrz. Z przepisów wynika, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Dlatego rada gminy w sposób nieuprawniony ustaliła inny sposób reprezentacji gminy niż wynikający z obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił tę argumentację. Wyjaśnił, że żaden z powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustanowienia pełnomocnictwa do występowania w imieniu gminy w charakterze oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym, w którym gmina została uznana za pokrzywdzonego. Sąd przyznał, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy. Jednak kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw. Taką ustawą może być też ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z którą ustawodawca powierzył kompetencję do reprezentowania gminy na zewnątrz wójtowi. Tym samym wyłączona została możliwość wskazania innego sposobu reprezentacji gminy na zewnątrz przez radę gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jednak w ocenie sądu niezbędne jest istnienia konkretnego przepisu, który uprawniałby radę gminy do uregulowania danej kwestii np. do ustanowienia pełnomocnictwa do występowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego w sprawie karnej. Podstawą taką nie są w tym przypadku przepisy kodeksu postępowania karnego.

Sąd administracyjny nie miał też wątpliwości, że kompetencji rady gminy do występowania w postępowaniu karnym jako oskarżyciel posiłkowy nie dają też inne uprawnienia, takie jak np. prawo do kontrolowania działalności wójta. Sytuacji nie zmieniają też czynności procesowe podejmowane przez sąd karny, który uznał sporny sposób reprezentacji gminy. Sąd uznał, że gmina nie jest pozbawiona możliwości reprezentowania swoich interesów w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko jej wójtowi. Gwarantem ochrony zarówno praworządności, jak i interesów pokrzywdzonej gminy jest prokurator, biorący udział w tym postępowaniu jako oskarżyciel publiczny (wyrok WSA w Olsztynie z 18 listopada 2008 r., II SA/Ol 447/08, niepublikowany).

Problem prawidłowej reprezentacji i interesu prawnego pojawia się też w sprawach z zakresu postępowania sądowo-administracyjnego. Organy gminy, które zamierzają bronić swoich interesów przed sądem, nie zawsze pamiętają o tym, kto powinien wnieść skargę. Podczas gdy to, kto jest podpisany pod skargą, może ostatecznie przesądzić o jej skuteczności bądź nie. W kolejnej sprawie wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł przewodniczący rady miejskiej. Sąd zwrócił się do burmistrza gminy o podanie, czy jako podmiot uprawniony do wniesienia skargi popiera skargę sygnowaną przez przewodniczącego. Burmistrz oświadczył, że jej nie popiera.

W takiej sytuacji sąd odrzucił skargę. Podkreślił, że w gminie, w systemie jej organów, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest jej wójt lub burmistrz (prezydent miasta). To wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje gminę na zewnątrz. Zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (postanowienie WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2006 r., IV SA/Gl 1108/06, niepublikowane). Z powyższego wynika, że niektóre sądy administracyjne mogą podjąć próbę wyjaśnienia, czy skarga została podpisana przez przewodniczącego rady, np. przez niedopatrzenie. Jednak w żadnym wypadku nie zgodzą się na uznanie, że uprawnionym do jej złożenia i podpisania jest ktoś inny niż wójt (burmistrz, prezydent). Stanowisko to zostało też potwierdzone przez Sąd Najwyższy, który w jednym z orzeczeń wyjaśnił, że to wójt uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leżało przejawianie woli gminy na zewnątrz. W ramach tego uprawnienia mieści się również uprawnienie do ustanowienia pełnomocnika procesowego gminy (wyrok SN z 2 października 2003 r., V CK 240/02, niepublikowany).

Pewne wątpliwości mogą pojawić się też w zakresie istnienia interesu prawnego i konsekwencji procesowych z tym związanych. Zgodnie z ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny do wniesienia skargi nie jest jednak tożsamy z uprawnieniem do reprezentacji, o którym była mowa wcześniej.

Dla zobrazowania tych różnic można przywołać sprawę, w której miasto domagało się uznania istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego. Rozstrzygnięcie SKO dotyczyło kosztu przechowywania rzeczy znalezionych, który obciąża budżet gminy. Miasto uznało, że ma interes prawny do wniesienia skargi.

Sąd przede wszystkim zwrócił uwagę, że należy oddzielić zagadnienie zdolności procesowej gminy do wniesienia skargi od kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem. W ocenie WSA jedynie gmina (jako osoba prawna), która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest legitymowana do jej wniesienia. Sąd wyjaśnił, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest prezydent miasta. Jest to niezależne od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w I instancji. Organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi.

Jednocześnie sąd uznał, że gmina (jej organ) w postępowaniu w sprawie przechowania rzeczy jest stroną. Sporną sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej niż organ tej gminy. Dlatego też – zdaniem sądu – strona skarżąca, skoro jest podmiotem, który w razie przyjęcia rzeczy na przechowanie, obciążony byłby powinnościami związanymi z przechowaniem rzeczy (w tym kosztami tej czynności), to ma interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2005 r., IV SA/Gl 307/04, niepublikowany). Kwestią interesu prawnego, statusu strony i reprezentacji zajął się też sąd w kolejnym orzeczeniu. W sprawie chodziło o przyznanie statusu strony radzie gminy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielonego przez wojewodę pozwolenia na wybudowanie masztu telefonii cyfrowej na działce należącej do gminy. Odwołanie od decyzji wniosła rada miasta powołująca się na działanie w imieniu gminy jako osoby prawnej.

Sąd potwierdził, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną ma zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym w charakterze strony. Jednak istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych. W ocenie sądu te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia. Nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie.

Zdaniem sądu w sprawie dotyczącej ochrony środowiska gmina działała niewątpliwie w ramach imperium (władztwa), realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Jednakże dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym. Natomiast jako osoba prawna gmina jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna. W zakresie reprezentacji sąd potwierdził, że nie ma podstaw do przyznania kompetencji do bezpośredniego składania oświadczeń woli w imieniu gminy radzie gminy. Tym samym wszelkie skutki prawne w sferze prawa administracyjnego (zwłaszcza procesowego) powstają dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy, tj. wójta, odpowiednio burmistrza, prezydenta (wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2006 r., VII SA/Wa 175/06, niepublikowany).

Orzecznictwo w zakresie legitymacji gmin do występowania w charakterze strony nie jest jednoznaczne. Świadczyć mogą o tym orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące tego zagadnienia.

W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał legitymację gminy miejskiej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W jego ocenie z uwagi na własny interes prawny gmina miała również prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd przypomniał, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organem właściwym do prowadzenia postępowania jest starosta. W ocenie NSA skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu z tej tylko przyczyny, że prezydent miasta będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym staje się organem prowadzącym postępowanie w sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w konkretnej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią przepisy art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego. W takich sytuacjach zachodzi przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w rzeczonej sprawie. Wyłączona została też możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu.

Wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, wobec czego organ wyższego stopnia na podstawie przepisu art. 26 par. 2 pkt 2 k.p.a. może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. NSA uznał, że postępowanie obejmujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczy stosunku cywilnoprawnego, związane jest z prawem własności. Z natury rzeczy stroną tego postępowania staje się także, obok osoby żądającej zwrotu, aktualny właściciel nieruchomości, który posiada własny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Gmina miejska była właścicielem i ta okoliczność przesądzała o prawie tej jednostki do czynnego udziału w sprawie, w tym także o prawie do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. I OSK 346/08, niepublikowany). Jednak kwestia legitymacji miasta na prawach powiatu do realizacji swego interesu prawnego w postępowaniach, w których prezydent tego miasta pełniący jednocześnie funkcje starosty jest organem właściwym do wydania decyzji, nie jest jednoznaczna. Zwrócił na to uwagę NSA w uzasadnieniu kolejnego wyroku, wskazując, że na rozbieżne poglądy zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie (wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., I OSK 123/08, niepublikowany).

Potwierdza to kolejne orzeczenie, które dotyczy możliwości zaskarżania decyzji, w których organ gminy wydał decyzje w I instancji. Sąd zauważył, że w orzecznictwie i doktrynie reprezentowane są dwa sprzeczne stanowiska. Pierwsze z nich odmawia podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego. Gmina nie może przyjmować różnej pozycji – raz organu wydającego decyzję (postanowienie), a innym razem strony postępowania – w zależności od etapu postępowania. Stanowisko takie zostało wyrażone np. w wyroku NSA z 16 lutego 2005 roku – OSK 1017/04; postanowieniach NSA z 1 września 2005 r., I OSK 788/05, wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. I OSK 804/07.

Jednak pojawia się też drugie odmienne stanowisko. Reprezentuje je Sąd Najwyższy, który w wyroku z 7 czerwca 2001 r. (sygn. III RN 104/00, publikowany w OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133) uznał, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu skargi w sprawie, gdzie decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Także NSA rozpoznał merytorycznie skargę kasacyjną gminy w sprawie dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. To oznacza, że uznał legitymację gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (wyrok z 8 lipca 2008 r., II OSK 790/07, niepublikowany).

Sąd administracyjny, który wskazywał na powyższe rozbieżności, sam przychylił się do interpretacji korzystnej dla gminy. Jego zdaniem sam fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji (postanowienia) nie może powodować utraty przez gminę indywidualnego interesu prawnego. Podkreślił, że w szeregu spraw gmina nie może wykazać interesu prawnego, np. w sprawach dotyczących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, opłaty adiacenckiej, opłaty z tytułu trwałego zarządu, kosztów postępowania administracyjnego, podatku od nieruchomości. W tych przypadkach gmina posiada jedynie interes faktyczny. Jednak w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości czy też o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, skoro gmina traci własność nieruchomości na skutek zwrotu lub przekształcenia, nie można odmówić gminie własnego, indywidualnego interesu prawnego (wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2009 r. II SA/Gl 933/08, niepublikowany). Sąd wskazał też na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wyjaśnił, że art. 50 par. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, możliwości wniesienia skargi, a na sądzie rozpoznającym konkretną sprawę spoczywa obowiązek zbadania, czy gmina w tej sprawie jest w stanie wykazać interes prawny do zaskarżania decyzji (postanowienie z 26 maja 2008 roku, P 14/05).