O ważności umów powinien decydować sąd

prawnik specjalizujący się w zakresie zamówień publicznych z Kancelarii Salans

Przyjęta niedawno, 11 sierpnia, przez rząd tzw. duża nowelizacja prawa zamówień publicznych zwiększa rolę Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) w zamówieniach publicznych. Rodzi się zatem pytanie o status KIO w polskim systemie prawnym.

Krajowa Izba Odwoławcza nie jest organem administracji publicznej, gdyż jej członkowie nie rozstrzygają spraw w formie decyzji administracyjnej – co jest immanentną cechą administracji publicznej. Działanie KIO nie przybiera form administracyjno-władczych, a wykonalność orzeczenia KIO jest uzależniona od jej stwierdzenia przez sąd powszechny. Ponadto KIO rozstrzyga sprawy typowo cywilne.

Niemniej, KIO nie jest także sądem polubownym, mimo że w kwestiach nieuregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) o sądzie polubownym. Odesłanie to ma jednak charakter proceduralny i nie przesądza o formie ustrojowej Izby. Cechą sądów polubownych jest rozstrzyganie spraw, które zostały skierowane do arbitrażu na podstawie umowy tzw. zapisu na sąd polubowny. Tymczasem KIO czerpie swe kompetencje z ustawy, a nie umowy stron, a ponadto nie posiada uprawnienia do polubownego załatwienia sprawy. Nie występuje tu także – w odróżnieniu od sądownictwa polubownego – dowolność w obsadzie składu orzekającego. Ponadto orzeczenia sądu polubownego są zaskarżane w ramach nadzwyczajnego środka zaskarżenia, tj. skargi o uchylenie wyroku sądu polubownego, natomiast orzeczenia KIO – zwykłym środkiem odwoławczym, czyli skargą.

Krajowa Izba Odwoławcza nie jest także sądem powszechnym. Zgodnie z art. 2 par. 3 k.p.c. nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. KIO jest właśnie tym – innym organem – który w doktrynie nazywa się też quasi-sądowym – czy organem rozstrzygającym pozasądowym. Postępowanie przed KIO można uznać za tzw. przedsądowe czy prejudycjalne, a te – zgodnie z wyrokiem TK z 13 marca 1996 r. (K 11/96, OTK 1996/2/9) – nie godzą w konstytucyjna zasadę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy.

Pozostaje jeszcze pytanie, czy taki quasi-sądowy organ jak KIO będzie w stanie rozpatrywać sprawy o ważność umowy o zamówienie publiczne. Cywilnoprawne skutki unieważnienia umowy są ogromne. Takie orzeczenie nie tylko niweczy stosunek prawny stron umowy, ale otwiera drogę do wielu roszczeń odszkodowawczych. Wątpliwość wzbudza fakt, że rozstrzyganie tak ważnej kwestii jak ważność umowy wymaga czasu, tymczasem KIO na rozpoznanie odwołania ma tylko 15 dni. Badanie ważności umowy o zamówienie wymaga istnienia odpowiednich uregulowań prawnych umożliwiających przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego. Tymczasem dotychczasowe przepisy są niewystarczające, a ponadto KIO w praktyce rzadko korzysta z posiadanych środków, jak np. możliwości powołania biegłego czy świadków. Dlatego być może lepszym rozwiązaniem byłoby odesłanie do stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisów k.p.c. o postępowaniu sądowym rozpoznawczym, a nie przepisów o sądzie polubownym, które w praktyce nie znajdują w ogóle zastosowania. Innym rozwiązaniem mogłoby być pozostawienie umów w gestii sądów przy jednoczesnym wprowadzeniu przepisów przyspieszających rozpoznawanie tego rodzaju spraw.