Jak zalegalizować samowolę budowlaną bez uiszczania opłat

Przepisy nie zawierają precyzyjnej definicji samowoli budowlanej. Przyjmuje się jednak, że jest nią budowa obiektu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo realizowana pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Oznacza to, że samowolą będzie nie tylko zrealizowanie inwestycji bez pozwoleń, ale już samo przystąpienie do robót budowlanych bez pozwolenia lub bez zgłoszenia. W praktyce do samowoli dochodzi często już w trakcie użytkowania wybudowanego obiektu. Właściciele decydują się na jego nadbudowę lub rozbudowę (ganku, tarasu lub nawet piętra), nie występując o pozwolenie na budowę.

Popełnienie samowoli budowlanej możliwe jest także w stosunku do budynków, na które nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie. W każdym przypadku decyzję o tym, czy nastąpiło przekroczenie przepisów prawa budowlanego i czy wybudowany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podejmuje inspektor nadzoru budowlanego.

Ustawa – Prawo budowlane przewiduje zasadę, że jeżeli inwestor dopuści się samowoli, to inspektor nadzoru budowlanego powinien nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części w trakcie budowy lub już zrealizowanego – bez wymaganego pozwolenia. Ta reguła nie jest jednak bezwzględna i przepisy ustawy przewidują od niej wyjątki, pod warunkiem że wcześniej zostanie przeprowadzone postępowanie legalizacyjne.

Z możliwości zalegalizowania samowoli można skorzystać jedynie, gdy budowa:

● jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo

● jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

● nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W takich przypadkach inspektor nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ustala w nim wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, kompletu dokumentów potrzebnych do legalizacji.

– Inwestor, który chce dokonać legalizacji samowoli, musi przede wszystkim przedstawić powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Powinno ono wskazywać, że obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli takiego planu w gminie nie ma, to z zapisami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Legalizacja samowoli jest możliwa tylko po przygotowaniu dla budynku projektu budowlanego. Inwestor musi przedstawić cztery jego egzemplarze wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (np. ustawą o ochronie środowiska, ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami czy ustawą o drogach publicznych). Wymagane jest także zaświadczenie, że osoby, które wykonały projekt budowlany, mają odpowiednie uprawnienia budowlane.

Do obowiązków inwestora należy także złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jeżeli inwestor nie dostarczy wszystkich wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie – powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce samowoli budowlanej. Natomiast przedłożenie wymaganych dokumentów w terminie traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego – jeżeli budowa została już zakończona lub zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych – jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona. Przed wydaniem takiej decyzji inspektor nadzoru ma obowiązek zbadania dostarczonych przez inwestora dokumentów, a w szczególności:

● zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

● kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

● wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nałoży na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Niedotrzymanie wyznaczonego terminu i niepoprawienie naruszeń będzie skutkowało wydaniem przez inwestora decyzji o nakazie rozbiórki samowoli.

Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z ustawą – Prawo budowlane legalizacja samowoli dopuszczalna jest jedynie po wniesieniu stosownej opłaty. Jeśli inwestor nie uiści jej – otrzyma nakaz rozbiórki, nawet gdy spełni wszystkie inne wymogi stawiane przez ustawę. Wysokość opłaty jest uzależniona od rodzaju obiektu i celu, jakiemu ma służyć, oraz od jego kubatury. Przy obliczaniu wysokości opłaty nie ma znaczenia, czy inwestor wybudował niezgodnie z prawem cały budynek czy tylko jego część, np. poprzez rozbudowę. W obu przypadkach jej wysokość opłaty będzie taka sama.

Inwestor ma obowiązek uiszczenia nałożonej na niego opłaty legalizacyjnej w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia o jej ustaleniu w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu.

Inwestorzy, którzy chcą przeprowadzić legalizację samowoli budowlanych powstałych po 1995 roku, nie mają szans na uniknięcie opłat. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości umorzenia przez inspektora nadzoru budowlanego albo inny organ administracji opłaty legalizacyjnej. Taką interpretację przepisów potwierdza ostatnia opinia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także Głównego Urzędu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Co prawda, w ustawie – Prawo budowlane jeden z przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej odsyła do odpowiedniego stosowania działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, który dopuszcza możliwość umorzenia zaległości podatkowej, jednak w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie zastosowania ze względu na określone różnice. To właśnie z tą trzecią sytuacją – odmową zastosowania przepisów – mamy według GINB do czynienia w przypadku zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do opłat legalizacyjnych. Wynika to głównie z tego, że opłata legalizacyjna jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, swoistego rodzaju dolegliwością, którą musi ponieść każdy inwestor, który złamał przepisy budowlane. Prawo budowlane jasno stanowi, że konsekwencją nieziszczenia opłaty legalizacyjnej jest wydanie nakazu rozbiórki budynku. Podobne będą konsekwencje próby uiszczenia opłaty legalizacyjnej po określonym terminie, bowiem prawo budowlane nie dopuszcza możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej po wyznaczonym terminie. Tylko terminowa wpłata tej opłaty przez inwestora może doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem GINB nie można zatem mówić o powstaniu zaległości podatkowej, a więc w rezultacie nie można rozważać jej umorzenia na podstawie przepisów podatkowych.

Taka interpretacja przepisów ustawy – Prawo budowlane i ustawy – Ordynacja podatkowa jednoznacznie przesądziła spór co do tego, czy dopuszczalna jest bezpłatna legalizacja samowoli budowlanej powstałej po 1995 roku. Skoro nie jest możliwe umorzenie opłaty legalizacyjnej, to każdy inwestor ubiegający się o legalizację samowoli musi ją uiścić. Bez spełnienia tego warunku legalizacja samowoli nie jest możliwa. Nie oznacza to jednak, że inwestor ma obowiązek jednorazowej wpłaty całej kwoty opłaty legalizacyjnej. Prawo budowlane poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej dopuszcza rozłożenie jej na raty. Do tego konieczny jest jednak wniosek złożony przez inwestora występującego o legalizację.

Bez obowiązku wnoszenia opłat legalizacyjnych możliwa jest natomiast legalizacja samowoli budowlanych, które powstały przed 1995 rokiem, czyli w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 roku. Do nadzoru budowlanego trafia bardzo dużo spraw o legalizację takich właśnie budynków. Niemało jest też sporów sądowych dotyczących daty zakończenia realizacji obiektu budowlanego. Inwestorzy próbują dowodzić, że zakończyli swoje budowy wcześniej, m.in. właśnie z tego powodu, że w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego łatwiej jest zalegalizować samowolę bez ponoszenia opłaty legalizacyjnej. W takich sporach sądy przyjmują, że w przypadku wszczęcia postępowania dotyczącego samowolnie zrealizowanego obiektu przed 31 grudnia 1994 r., przepisy poprzedniej ustawy – Prawo budowlane stosuje się bez względu na stopień wykonania robót w tym dniu i datę ich zakończenia, jeżeli nastąpiło.

Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie, nie stosuje się przepisu ustawy dotyczącego rozbiórki (art. 48). Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązujące, tj. ustawę z 7 października 1974 r. Na podstawie jej przepisów organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki, jeżeli stwierdzi, że zachodzi jedna z sytuacji określonych w art. 37 tej ustawy, tj.:

● wybudowany obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub

● powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia bądź powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia albo, że narusza przepisy techniczno-budowlane.

Do wydania nakazu rozbiórki wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek.

W przypadku niewykazania naruszeń art. 37 organ nadzoru budowlanego powinien podjąć postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W tym celu inspektor nadzoru powinien ustalić, jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora (w trybie art. 40), celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązki te dotyczą najczęściej zmian lub przeróbek budowlanych, które sprawią, że obiekt będzie wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, a jednocześnie nie będzie naruszał zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli inwestor wykona w oznaczonym terminie nałożone na niego obowiązki, to obiekt stanie się legalny, a inwestor będzie mógł wystąpić o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W przypadku samowoli budowlanej, zgodnie z prawem budowlanym z 1974 roku (art. 42 ust. 1), uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku jest bowiem obowiązkowe. Do użytkowania budynku inwestor nie będzie musiał natomiast uiszczać opłaty legalizacyjnej, bowiem prawo budowlane z 1974 roku nie przewiduje takich opłat. Pozwolenie na użytkowanie budynku zostanie wydane, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt jest zdatny do użytku (art. 42 ust. 3). Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków, to straci możliwość legalizacji samowoli, a inspektor nadzoru budowlanego będzie miał obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu.

Jeżeli nowelizacja prawa budowlanego, przyjęta przez Sejm 23 kwietnia 2009 r., wejdzie w życie – łatwiej i bezpłatnie będzie można zalegalizować wszystkie samowole budowlane, które powstały przed 1995 rokiem (nowelizacja została zaskarżona przez prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego, jednak skarga nie obejmuje swoim zakresem nowych przepisów ułatwiających legalizację samowoli budowlanych). Zgodnie z nowelizacją – właściciele samowoli budowlanych, wybudowanych z naruszeniem prawa przed 1995 rokiem, będą mogli zalegalizować je bezpłatnie. W tym celu będą musieli złożyć jedynie do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wniosek o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego. Poza tym wnioskiem inwestorzy nie będą musieli składać żadnych dodatkowych dokumentów. Ważne będzie jednak to, aby przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona i by przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizacji nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jeżeli te warunki zostaną spełnione – organ nadzoru budowlanego będzie miał obowiązek wydania zaświadczenia o legalności obiektu budowlanego. Wnioski o bezpłatną i automatyczną legalizację samowoli budowlanych sprzed 1995 roku będzie można składać do 31 grudnia 2010 r.

W każdym przypadku, jeżeli w toku postępowania legalizacyjnego inspektor nadzoru budowlanego ustali, że legalizowany obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestor złoży odpowiednie dokumenty oraz uiści opłatę legalizacyjną (jeżeli jest ona konieczna) będzie mógł zalegalizować samowolę. W tym celu inspektor nadzoru powinien wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót – jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego – jeżeli budowa została już zakończona. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wydając decyzję legalizacyjną, powinien zobowiązać w niej inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Przed uzyskaniem takiego pozwolenia inwestor będzie musiał poddać się obowiązkowej kontroli budynku już po zakończeniu wszystkich prac. Dopiero po dokładnym sprawdzeniu budynku i otrzymaniu zgody nadzoru budowlanego dopuszczalne jest korzystanie z budynku.

Jeśli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie uwzględni wniosku inwestora o zalegalizowanie samowoli i wyda decyzję nakazującą rozbiórkę – inwestor ma prawo odwołania się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli decyzja wydana przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w dalszym ciągu nie satysfakcjonuje inwestora, ma on 30 dni od daty doręczenia mu tej decyzji na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Musi to zrobić za pośrednictwem powiatowego inspektora, czyli organu I instancji. Od wyroku lub postanowienia WSA przysługuje już jedynie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, i to tylko w przypadkach uchybień proceduralnych, mających wpływ na wcześniejsze rozstrzygnięcia.