Wygaśnięcie mandatu radnego w orzecznictwie sądów administracyjnych

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym szczegółowo regulują, co radnemu wolno, jakie są jego obowiązki i przede wszystkim, jakie konsekwencje pociąga za sobą naruszenie ustawowych zakazów. Najcięższą karą dla radnego jest utrata mandatu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepisy dotyczące utraty mandatu wywołują wątpliwości. Świadczyć może o tym choćby liczba sporów, jakie trafiają do sądów administracyjnych. W wielu przypadkach sądy administracyjne muszą ocenić indywidualnie, czy w danym przypadku doszło do przekroczenia przepisów.

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym radni nie mogą m.in. podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Ponadto nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.

W praktyce bardzo dużo sporów wywołuje kolejna regulacja zakazująca radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Zabroniono radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Zakaz ten obejmuje zarówno działalność na własny rachunek, jak i prowadzoną wspólnie z innymi osobami. Radny nie może także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, musi ją zaprzestać w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Warto też wskazać na regulacje zawarte w ustawie z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z jej treścią jednym z podwodów wygaszenia mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Prawo wybieralności, tzw. bierne prawo wyborcze, przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Biernego prawa wyborczego są pozbawione, czyli nie mogą być wybierane na radnych, m.in. osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Startować w wyborach nie mogą też osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Tą przesłanką zajął się sąd administracyjny w jednym z wyroków dotyczących wygaszenia mandatu radnemu. Sąd rejonowy warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko radnemu, wyznaczając okres próby jednego roku. Chodziło o popełnienie czynu określonego w art. 233 par. 6 k.k. w związku z art. 233 par. 1 k.k. (składanie fałszywego oświadczenia, gdy przepis przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej). Radny nie ujawnił w oświadczeniu majątkowym wszystkich nieruchomości.

Po uprawomocnieniu się wyroku w marcu 2008 r. wojewoda stwierdził, że prawa wybieralności do rady nie mają osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Ponieważ rada miejska nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wojewoda wydał zarządzenia zastępcze. Zarządzenie zaskarżyła rada miejska, która uważała, że radny nie utracił prawa wybieralności. Podkreślała, że orzeczono wobec niego tylko okres próby i świadczenie pieniężne na rzecz fundacji, a przestępstwo popełnił on nieumyślnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu, rada – w drodze uchwały – stwierdza wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, a uchwała stwierdzająca to wygaśnięcie ma charakter deklaratoryjny. Dla wygaśnięcia mandatu zasadnicze znaczenie ma jedynie wystąpienie okoliczności faktycznych, enumeratywnie wymienionych w ustawie, które skutkują wygaśnięciem mandatu. Uwagi te odnoszą się również do zarządzenia zastępczego, które uchwałę rady zastępuje. Zarówno akt podejmowany przez wojewodę, jak uchwała rady stwierdzają jedynie wystąpienie określonych okoliczności. Jak podkreślił sąd wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia jednej z ustawowych okoliczności, następuje co do zasady z mocy prawa. Dzieje się to bezwarunkowo, w dacie zaistnienia zdarzenia, określonego normą prawną.

W kwestii tej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 17 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt P 19/04 stwierdził, iż zarówno uchwała rady gminy, jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru zmierzają do potwierdzenia skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy prawa.

Sąd zauważył, że z woli ustawodawcy przesłanką, skutkującą wygaśnięciem mandatu, jest nie tylko ukaranie za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, ale także wydanie wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia takiego przestępstwa. Przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego ma miejsce stwierdzenie winy podejrzanego w popełnieniu zarzucanego mu czynu. Jednak ze względu na jego charakter, okoliczności jego popełnienia oraz postawę sprawcy, organ odstępuje od wymierzenia kary. W wypadku pomyślnego upływu okresu próby, który przy warunkowym umorzeniu jest obligatoryjny, postępowanie karne jest zakończone, bez wymierzania kary. Orzeczenie w przedmiocie warunkowego umorzenia nie wyklucza jednak podjęcia postępowania i wymierzenia kary za dany czyn. W ocenie WSA prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa o opisanym charakterze powoduje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku winy umyślnej radnego w niniejszej sprawie wskazano, że o winie tej zdecydował już sąd karny. Wobec niezaskarżenia tego orzeczenia stało się ono prawomocne i z tym dniem wygasł mandat. Sąd podkreślił, że przestępstwo z art. 233 par. 1, 4 i 6 k.k. można popełnić jedynie umyślnie w formie zamiaru bezpośredniego lub ewentualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2009 r. II SA/Ol 70/09, niepublikowany).

Stanowisko powyższe potwierdzają też inne orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 stycznia 2009 r., II SA/Go 604/08, niepublikowany, wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2004 r., II SA/Łd 1517/03, niepublikowany).

W świetle takiej linii orzeczniczej należy pamiętać, że wygaśnięcie mandatu nastąpi automatycznie, jeżeli radny dopuści się umyślnego działania. Sądy administracyjne w zakresie umyślności odwołują się do stanowiska sądów karnych. Jeżeli sąd karny przesądzi o winie umyślnej, sądy administracyjne w postępowaniu o wygaszenie mandatu nie będą odrębnie oceniać tej kwestii.

Niemniej kwestią, która częściej trafia na wokandy sądów administracyjnych, jest ocena, czy radny przekroczył zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy. Trzeba podkreślić, że zasadniczo sądy podchodzą do tej kwestii indywidualnie. Z najnowszego orzecznictwa wynika też, że nie każde wykorzystanie mienia musi bezpośrednio skutkować utratą mandatu radnego.

W jednej ze spraw wojewoda orzekł o wygaszeniu mandatu radnego, który był członkiem zarządu miejskiego klubu sportowego. Stowarzyszenie (klub sportowy) prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia należącego do gminy. Ze statutu wynikało, że klub może prowadzić działalność gospodarczą w celu uzyskania dochodów na wspieranie działalności statutowej. Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą na stadionie miejskim i uzyskiwało przychody ze sprzedaży biletów na imprezy sportowe oraz z umieszczanych w czasie meczów na koronie stadionu banerów reklamowych. W ocenie wojewody pojęcie – z wykorzystaniem – nie warunkuje formy prawnej, okresu czy odpłatności wykorzystywania mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Choć zdaniem wojewody sam fakt przynależności do stowarzyszenia, które prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, nie jest objęty zakazem. Jednak dotyczy to sytuacji, gdy dana osoba nie sprawuje funkcji związanych z prowadzeniem spraw takiego przedsiębiorcy, czyli nie wchodzi w skład organów zarządzających lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem.

Ponieważ działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie jest działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, a radny, pełniąc funkcję członka zarządu stowarzyszenia, nią zarządzał, to naruszył zakaz ustawowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przypomniał, że ustawodawca przewidział ograniczenia w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem (wyrok WSA w Olsztynie z 7 maja 2009 r., II SA/Ol 153/09, niepublikowany). Wprowadził więc generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Sąd zgodził się z wojewodą, że radny, zarządzając działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy, jako członek zarządu stowarzyszenia naruszył ustawowy zakaz. Sąd podkreślił, że nie ma znaczenia, czy radny odnosi z działalności osobiste korzyści, czy też nie.

Takie stanowisko WSA nie jest odosobnione. Wcześniej pojawiło się ono już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednym z orzeczeń NSA uznał, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnienie zaś przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością (wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, publikowany w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 86). NSA podkreślił, że charakteru działalności stowarzyszenia nie zmienia to, czy jego dochody, uzyskiwane z jej prowadzenia, są przeznaczane na takie czy inne cele. Dlatego też pozbawienie mandatu radnego nie jest uzależnione od tego, czy zarządzanie taką działalnością jest odpłatne oraz czy radny uzyskuje dochód lub inne osobiste korzyści z tego tytułu.

Istotne znaczenie dla wielu radnych może mieć też stanowisko sądów administracyjnych w zakresie prowadzenia działalności rolniczej. Po pierwsze, pojawia się pytanie, czy działalność rolnicza jest działalnością gospodarczą. Po drugie, jeżeli tak, to czy uprawa wydzierżawionej od gminy ziemi może spowodować utratę prawa do mandatu.

Należy podkreślić, że problem ten ostatecznie rozstrzygnął NSA w uchwale. Sądy I instancji i zwykłe składy NSA trzymają się tej wykładni (np. uchwała z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, publikowana w ONSAiWSA 2007 nr 3, poz. 62; wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2008 r., III SA/Gd 217/08, niepublikowany; wyrok NSA z 6 maja 2009 r., II OSK 46/09, niepublikowany).

Sądy podkreślają, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, narusza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. W tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić, że radnemu, który utracił mandat z powodu uprawiania ziemi wydzierżawionej od gminy, w której sprawuje mandat, trudno będzie uzyskać korzystne orzeczenie. Sądy administracyjne uznają bowiem, że dokonana w uchwale interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. W praktyce oznacza to tyle, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Odmienny wyrok mógłby zapaść wtedy, gdyby zapadła kolejna uchwała. W tym celu skład orzekający, który nie podzieliłby stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, musi wystąpić z własnym pytaniem prawnym.

Sytuacją, która może wzbudzać wątpliwości, jest to, czy zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w skład których wchodzą również nieruchomości gminne, jest prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

I w tym przypadku sądy administracyjne zajmują restrykcyjne stanowisko, niekorzystne dla radnych. W ocenie jednego ze składów orzekających prowadzenie działalność gospodarczej na zlecenie, polegającej na zarządzaniu nieruchomościami, powoduje złamanie zakazu. Dotyczy to nawet sytuacji, gdy gminie przysługuje tylko prawo współwłasności, nie może ona swobodnie nimi dysponować, a zleceniodawcą działalności gospodarczej jest wspólnota mieszkaniowa.

Sąd podkreślił, że mienie pozostaje własnością gminy. Co prawda, radny w takim przypadku zarządza własnymi zasobami mieszkaniowymi poprzez wspólnoty mieszkaniowe. Jednak ta forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia tych zasobów z zakresu pojęciowego mienia komunalnego. Sąd wskazał, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści, np. na rzecz zarządzanego mienia wspólnot mieszkaniowych (wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2009 r. III SA/Wr 701/08, niepublikowany). Analogiczne stanowisko co do charakteru mienia komunalnego zaprezentował też inny skład orzekający (wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2006 r. II OSK 1263/06, niepublikowany).

Należy zwrócić uwagę, że pozbawienie mandatu radnego może wiązać się nawet tylko z pośrednim wykorzystaniem mienia gminy w działalności. Przedstawione orzeczenia dotyczące zarządu nieruchomościami komunalnymi na zlecenie nie gminy, ale wspólnot, pokazują, że istotne znaczenie ma nawet potencjalne uzyskanie korzyści. I nie musi to bezpośrednio dotyczyć samego radnego.

Oceniając to, czy radny przekroczył zakaz łączenia mandatu z wykonywaniem działalności przy wykorzystaniu mienia gminy, sądy odwołują się do celu, jaki przyświecał tak restrykcyjnej regulacji. Nie oznacza to jednak, że antykorupcyjny charakter pozostaje oderwany od realiów sprawy. Przykładem na to mogą być dwa kolejne orzeczenia NSA. Warto na nie zwrócić uwagę, zwłaszcza że dotyczyły podobnej kwestii: świadczenia usług medycznych, a wyroki zostały wydane przez jeden skład sądu.

W pierwszym wyroku NSA potwierdził zasadność wygaszenia mandatu radnemu, który jest wspólnikiem spółki, która wynajmuje pomieszczenia w budynku stanowiącym zasób komunalny gminy. Sąd podkreślił, że ze statutu niepublicznego zakładu ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, którego organem założycielskim jest spółka, odpowiedzialność za zarządzanie zakładem ponoszą wspólnicy. Sąd podkreślił, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W ocenie NSA, skoro radny jest wspólnikiem spółki najmującej pomieszczenia wchodzące w skład mienia komunalnego gminy, ma wpływ na sposób zarządzania zakładem i ponosi za zarządzanie nim odpowiedzialność (wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1226/08, niepublikowany).

W drugim wyroku NSA uwzględnił skargę kasacyjną radnego (wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1227/08, niepublikowany). W tym przypadku skarżący również wykonywał zawód lekarza i świadczył na podstawie umowy cywilnoprawnej usługi polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Sąd potwierdził jednak, że czasowe świadczenie usług medycznych w pomieszczeniach, których najemcą jest spółka będąca samoistnym posiadaczem nieruchomości na podstawie stosunku prawnego najmu, nie oznacza, że radny prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia gminy. Istotny okazał się jeden szczegół: lekarz (radny) nie miał prawa rozporządzania tym mieniem, gospodarowania nim, zarządzania, dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych, których treścią byłoby rozporządzenie nieruchomością. W pierwszej sytuacji lekarz był wspólnikiem spółki.

Również w drugim wyroku sąd zgodził się, że zakazem nie są objęte wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Zakazane wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Jednak w ocenie NSA z reguły nie ma takiego związku w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który to podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. Przepisu sankcyjnego nie można rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (wyrok NSA z 10 listopada 2004 r., sygn. akt II OSK 882/04, niepublikowany). Świadczenia usług zdrowotnych przez radnego na rzecz zakładu, który korzysta z mienia komunalnego, nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ nie ma on żadnego tytułu prawnego do władania mieniem komunalnym.

W korzystnym dla lekarza – radnego orzeczeniu NSA podkreślił, że przepis wprowadzający ograniczenie w swobodzie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej ma wyłączyć możliwość powstania sytuacji mogących podważać autorytet organów samorządu terytorialnego poprzez postawienie pod znakiem zapytania osobistej bezstronności czy uczciwości osób pełniących mandat radnego. Jednak nie może być interpretowany rozszerzająco.

Z orzecznictwa wynika, że sądy administracyjne bardzo uważnie analizują każdy przypadek wygaszenia mandatu radnego. Wynika to zapewne przede wszystkim z konieczności pogodzenia dwóch ważnych kwestii: z jednej strony uszanowania woli wyborców, z drugiej zagwarantowania przejrzystości w sprawowaniu mandatu i przeciwdziałaniu jego wykorzystywania dla indywidualnych celów. Trzeba podkreślić, że same przepisy co do zasady nie pozbawiły radnego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Zakaz ogranicza się do mienia gminy, w której radny sprawuje mandat. Wyroki potwierdzają, że sądy bardzo restrykcyjnie przestrzegają tych zasad. Każda nawet pośrednia możliwość wpływania na kształtowanie zasad korzystania z mienia gminy – z jednej strony jako radny, a z drugiej jako przedsiębiorca – oceniana jest przez sądy negatywnie. Jednak gdy taka sytuacja nie zachodzi, i brak jest takiej możliwości, samo faktyczne korzystanie z mienia gminy nie musi oznaczać utraty prawa do mandatu.