Inspektor sanitarny może zabezpieczyć produkt w trybie egzekucji

Z przepisów ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej kwestii dotyczącej możliwości wprowadzenia do obrotu określonego środka spożywczego organy inspekcji mogą dokonać zabezpieczenia produktu w trybie egzekucji administracyjnej, na czas postępowania głównego. Wszczęcie postępowania zabezpieczającego nie przesądza o tym, czy kontrolowany produkt ma charakter spożywczy, czy leczniczy.

Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie, którym nakazał spółce zabezpieczenie produktu zgłoszonego jako produkt spożywczy. Decyzję tę utrzymał w mocy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Uzasadniając swoje stanowisko, organy podały, że podstawą prawną zabezpieczenia produktu był art. 29 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.). W ocenie organów w niniejszej sprawie występuje zagrożenie wobec wprowadzenia do obrotu tego środka jako spożywczego, podczas gdy powinien być zakwalifikowany jako środek lecznicy, a spółka - wielokrotnie informowana - nie czyniła nic w celu prawidłowej kwalifikacji wyrobu.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego spółka zarzucała nieprawidłowości w postępowaniu, brak doręczenia upomnienia, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia, a także bezpodstawne przyjęcie, że wspomniany środek jest nieodpowiedniej jakości zdrowotnej, bez wskazania, o jaką niewłaściwość chodzi. WSA oddalił skargę spółki. Zdaniem sądu osią sporu jest klasyfikacja produktu bądź jako suplementu diety, bądź jako środka leczniczego. Jednak ustalenie w tym przedmiocie powinno być dokonane w postępowaniu głównym, prowadzącym do wydania decyzji, zaś postępowanie, w którym została wniesiona skarga, dotyczy tylko zabezpieczenia do czasu rozstrzygnięcia postępowania głównego. Od wyroku WSA spółka wniosła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu podkreślił, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy kwalifikacji produktu, czy jest to środek spożywczy i może być wprowadzony do obrotu jako suplement diety, czy też jest to środek leczniczy i może być sprzedawany tylko w takim charakterze. Jak słusznie zauważył sąd I instancji, rozstrzygnięcie tej kwestii może jednak zapaść w postępowaniu w takim przedmiocie, w postępowaniu głównym. Postępowanie zakończone postanowieniami organów inspekcji sanitarnej, zaskarżonymi w niniejszej sprawie dotyczy zabezpieczenia produktu poprzez m.in. zakaz wprowadzenia do obrotu do czasu zakończonego postępowania głównego. Istotna zatem w niniejszej sprawie była ocena, czy obowiązujące przepisy dawały organom Inspekcji podstawę do wydania postanowień o nakazie zabezpieczenia środka.

NSA stwierdził, że zasadnicze znaczenie miały przepisy art. 27 i 29 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Artykuł 27 ust. 1 ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w ustalonym terminie. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, że jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, państwowy inspektor nakazuje wykonanie określonych w nim działań, wydając decyzję. Jednak art. 29 uprawnia inspektorów sanitarnych do zabezpieczenia środków spożywczych w wypadkach wymienionych m.in. w art. 27, które to zabezpieczenie dokonuje się z mocy tego przepisu, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

NSA stwierdził, że postępowanie o zabezpieczeniu nie przesądza jeszcze o tym, czy środek jest o charakterze spożywczym, czy leczniczym. Jego cel to niewprowadzenie do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia. Sąd kasacyjny wskazał ponadto, że za suplement diety (art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - Dz.U. nr 171, poz. 1225 ze zm.) uznaje taki środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, mający określone cechy z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego. W związku z tym, że organy stwierdziły, że istnieje pewna wątpliwość, czy produkt ten nie jest środkiem leczniczym ze względu na swoje właściwości i reakcje, jakie ma wywoływać po spożyciu, zasadne było zastosowanie środka zabezpieczającego do zakończenia postępowania w sprawie.

Wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1327/09.

asystent sędziego NSA

Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nadają organom inspekcji sanitarnej uprawnienia w zakresie kontroli wprowadzanych do obrotu produktów spożywczych oraz upoważniają te organy do podejmowania działań mających na celu eliminację zjawisk mogących zagrażać zdrowiu lub życiu potencjalnych konsumentów. W razie stwierdzenia, że produkt spożywczy jest niebezpieczny dla zdrowia nabywcy, inspektor może nakazać wycofanie go z obrotu. Przeprowadzenie rzetelnego postępowania w celu wykazania, że zachodzą przesłanki obligujące do zastosowania wspomnianego środka prawnego wymaga jednak czasu. Tymczasem pozostawienie takiego produktu w obrocie do czasu wydania decyzji administracyjnej może potencjalnie powodować daleko idące skutki w postaci zagrożenia życia bądź zdrowia. Stąd też ustawodawca upoważnił właściwe organy do zastosowania środków zabezpieczających przed ewentualnymi zagrożeniami. Jak zauważył NSA w omówionym wyroku należy wyraźnie rozróżnić postępowanie zabezpieczające od postępowania głównego w sprawie prawidłowej kwalifikacji produktu. Postanowienie o zabezpieczeniu nie przesądza jeszcze faktu, czy produkt jest niebezpieczny. Do jego wydania wystarczy podejrzenie, że określony produkt może stanowić zagrożenie.