Jak przebiega postępowanie przed kolegium odwoławczym

Wtym roku samorządowe kolegia odwoławcze obchodzą dwudziestolecie istnienia. Powstały one na mocy ustawy z 8 marca o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95). To właśnie wraz z wejściem w życie ustawy tworzącej samorząd terytorialny powstały pierwsze samorządowe kolegia odwoławcze. Na podstawie art. 81 powołanej ustawy kolegium odwoławcze przy sejmiku województwa orzekało w składach trzyosobowych w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta lub burmistrza w zakresie zadań własnych gmin. Liczbę członków kolegium odwoławczego określał sejmik. Członkowie byli powoływanie na okres kadencji sejmiku. Dzisiaj po dwudziestu latach funkcjonowania kolegia odwoławcze są wyspecjalizowanymi organami rozpatrującymi odwołania od decyzji wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie jest 49 takich podmiotów.

Samorządowe kolegia odwoławcze najczęściej załatwiają sprawy odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia organów I instancji. Orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia co do zasady wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma jednak prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie siedmiu dni od dnia odbycia narady.

Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu, nie wyłączając przegłosowanego. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin kolegium. Członkowie kolegium nieposiadający wykształcenia prawniczego lub administracyjnego są wyznaczani do składów orzekających z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych. Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SKO w szczególności uprawnione są do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności jednostek samorządu terytorialnego, jak również wglądu w dokumentację związaną z załatwieniem spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego oraz innych spraw uregulowanych odrębnymi przepisami.

W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i odrębnie komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Postanowienie sygnalizacyjne stanowi podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych, jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną powstania uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego.

Do samorządowego kolegium odwoławczego sprawy przyjmowane są głównie w formie odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia. Zgodnie zaś z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej odwołania i zażalenia wnosi się do kolegium za pośrednictwem organu, który daną decyzję lub postanowienie wydał. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy to kolegium wydało decyzję jako organ I instancji - wtedy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się bezpośrednio do samorządowego kolegium odwoławczego (osobiście lub za pośrednictwem poczty). Odwołania wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Terminy załatwiania spraw określają przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Chodzi w szczególności o kodeks postępowania administracyjnego oraz Ordynację podatkową. Co do zasady załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a w sprawach podatkowych w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Do podanych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie zawiadamia się stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, a takim jest samorządowe kolegium odwoławcze, ma prawo, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, rozstrzygnąć sprawę na kilka sposobów. Po pierwsze może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Takie orzeczenie oznacza, że organ odwoławczy zgadza się z organem I instancji. Po przebadaniu sprawy uznaje po prostu, że poprzedni organ wydał decyzję zgodną z prawem oraz celowościowo słuszną i zasadną. Innymi słowy decyzja organu I instancji była prawidłowa i nieobciążona żadną wadą.

Należy pamiętać, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza jej zatwierdzenia lub potwierdzenia. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Po drugie organ odwoławczy może uchylić decyzję pierwszej instancji w całości albo w części i orzec co do istoty sprawy. W wypadku gdy organ odwoławczy rozpoznał powtórnie sprawę administracyjną i doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem lub nieprawidłowa z punktu widzenia celowości, to uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy. Oznacza to, że organ wydaje nową decyzję merytoryczną. Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i ponownie rozstrzygnąć sprawę, przykładowo gdy zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego, opiera rozstrzygnięcie sprawy na okolicznościach, których istnienie nie zostało udowodnione, opiera rozstrzygnięcie na znaczeniu normy prawnej sprzecznym ze znaczeniem przyjętym w orzecznictwie sądowym albo błędnie ustala konsekwencje stosowanej normy prawa materialnego.

Po trzecie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Możliwość zastosowania tego uprawnienia przez organ odwoławczy nie należy do sytuacji częstych. Może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia, czyli postępowanie w I instancji stało się bezprzedmiotowe. Po czwarte organ odwoławczy może podjąć decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. To z kolei będzie miało miejsce, jeżeli postępowanie to z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe. Klasyczną przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego, a w sprawie dotyczącej interesów o charakterze ściśle osobistym zrzeczenie się uprawnień przez stronę. Postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe także wskutek cofnięcia odwołania przez stronę.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Równocześnie przy każdej rozpoznawanej sprawie w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i, odrębnie, komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Postanowienie to stanowi podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych, jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną powstania uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego. Właściwe organy powiadamiają kolegium w terminie 30 dni o zajętym stanowisku.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają również stronie możliwość cofnięcia odwołania. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak takiego wniosku, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Tak więc aby strona mogła cofnąć odwołanie, powinna złożyć stosowne oświadczenie w tym przedmiocie. Oświadczenie to można złożyć zawsze w toku postępowania odwoławczego, ale tylko do momentu wydania przez organ decyzji.

Oświadczenie strony o chęci skorzystania ze swojego uprawnienia może jednak nie zostać uwzględnione, jeśli w ocenie organu prowadzącego postępowanie odwoławcze decyzja narusza prawo lub interes społeczny. Oczywiście podjęcie decyzji w tym zakresie zależy od uznania organu, który powinien najpierw, czyli przed ustosunkowaniem się do wniosku strony, przeanalizować akta sprawy, a nawet podjąć postępowanie wyjaśniające. Uwzględnienie przez organ drugiej instancji oświadczenia strony o cofnięciu odwołania powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Natomiast nieuwzględnienie wniosku strony o cofnięcie odwołania wiąże się z koniecznością wydania postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Samorządowe kolegium odwoławcze składa się z członków etatowych i pozaetatowych. Tylko tych pierwszych powołuje się na czas nieokreślony i mają oni zakaz przynależności do partii politycznych. Zgodnie z przepisami członkostwo w kolegium może mieć charakter etatowy lub pozaetatowy. To, czy dana osoba jest etatowym czy pozaetatowym członkiem kolegium, ma istotne znaczenie praktyczne. Przede wszystkim różne są kryteria wyboru tych osób. Etatowym członkiem kolegium może być osoba, która:

● ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych,

● ukończyła magisterskie studia prawnicze lub administracyjne,

● wykazuje się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz ma doświadczenie zawodowe,

● nie była skazana prawomocnym wyrokiem orzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.

Z kolei pozaetatowy członek kolegium nie musi być prawnikiem. Wystarczy, że ma wyższe wykształcenie. Musi jednak spełniać pozostałe wymagania przewidziane dla członków etatowych.

Kolejną bardzo istotną różnicą między członkami etatowymi a pozaetatowymi jest czas trwania kadencji. Powołanie etatowych członków kolegium następujące na czas nieokreślony. Kadencja członków pozaetatowych trwa sześć lat. Ponadto co trzy lata następuje rotacja połowy ich składu. Prezes SKO, oraz etatowi członkowie nie mogą należeć do partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej. Zasada ta nie dotyczy pozaetatowych członków kolegium.

Ustawodawca szczegółowo określił nie tylko kryteria, jakie muszą spełniać członkowie kolegium. Przepisy jasno określają, z jakimi funkcjami nie można łączyć członkostwa w SKO. Przede wszystkim członek SKO nie może być jednocześnie posłem ani senatorem. Taki sam zakaz dotyczy mandatu radnego i członkostwa w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Orzekając w kolegium, nie można być zatrudnionym w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim. Będąc w SKO nie można jednocześnie pracować w kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Ostatni zakaz dotyczy tylko etatowych członków kolegium. Dodatkowo etatowego członkostwa w kolegium nie można przykładowo łączyć z zatrudnieniem na stanowisku sędziego i prokuratora. Przepisy pozwalają jednak na przeniesienie członka kolegium do innego SKO. Może to nastąpić na jego wniosek lub z urzędu, ale za jego zgodą. Przy przeniesieniu wymagana jest współpraca prezesów obu kolegiów. Przeniesienie następuje bowiem na podstawie decyzji nowego prezesa, tj. tego kolegium, do którego członek ma być przeniesiony. Nowy prezes podejmuje ją jednak w porozumieniu z dotychczasowym prezesem osoby, która zostaje przeniesiona.

Samo członkostwo w kolegium ustaje z powodu:

● śmierci,

● odwołania,

● przeniesienia do innego kolegium,

● trwałej utraty zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Z etatowymi członkami kolegium stosunek pracy nawiązuje się i rozwiązuje się na podstawie powołania. W przypadku pracowników biura kolegium podstawą tą jest umowa o pracę.

Samorządowe kolegium odwoławcze składa się z prezesa, wiceprezesa oraz pozostałych członków. Ustawodawca określił nie tylko, kto może pełnić funkcję członka kolegium, ale też wskazał sposób wyłaniania kandydatów do tego stanowiska. Zgodnie z ustawą kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu.

Postępowanie konkursowe dotyczy etatowych i pozaetatowych członków SKO. Co do zasady będzie dotyczyć ono wyboru nowych członków w związku z zakończeniem kadencji. Jednak w miarę potrzeby konkurs przeprowadza się również w związku z koniecznością uzupełnienia składu kolegium. W szczególności konkurs zostanie zorganizowany, jeżeli zmniejszeniu ulegnie skład kolegium, np. w razie odwołania prezesa. W przypadku konkursu uzupełniającego nowi pozaetatowi członkowie są wybierani na okres do końca kadencji.

W skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. Tyle o konkursie stanowią regulacje ustawowe. Pozostałe szczegółowe zasady przeprowadzenia konkursu regulują przepisy wykonawcze.

Należy zauważyć, że zgodnie z rozporządzeniem komisję powołuje się dla każdego postępowania konkursowego w celu wyłonienia nowych członków SKO. Inaczej mówiąc, komisja nie ma charakteru stałego, nie jest powołana raz na zawsze. Trzeba ją powoływać dla każdego postępowania.

Postępowanie konkursowe rozpoczyna się od ogłoszenia. Prezes kolegium zamieszcza je w prasie. Nie może być to jakakolwiek gazeta. Ogłoszenie o konkursie musi być zamieszczone w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym. Komisja rozpoczyna pracę nie później niż w ciągu 14 dni od dnia upływu terminu składania ofert, określonego w ogłoszeniu o konkursie. Przewodniczy jej prezes. Prace komisji są prowadzone w obecności wszystkich jej członków. W pierwszej kolejności komisja bada dokumenty nadesłane przez kandydatów.

Dodatkowo przed podjęciem decyzji przeprowadza się rozmowy z kandydatami w celu sprawdzenia, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie. Rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego. Następnie komisja przeprowadza głosowanie nad kandydatami. Jest ono jawne. Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego. O wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie. Rozstrzygnięcie komisji jest ostateczne. Oznacza to, że nie można go zaskarżyć. Z prac komisji i głosowania sporządza się jedynie protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji.

Zwieńczeniem procedury konkursowej jest przedstawienie zgromadzeniu ogólnemu kolegium listy kandydatów do zaopiniowania. Listę przewodniczący przedstawia niezwłocznie, tj. nie później niż w ciągu siedmiu dni od rozstrzygnięcia. Po zakończeniu postępowania konkursowego komisja zwraca dokumenty kandydatom, którym odmówiono przedstawienia zgromadzeniu ogólnemu kolegium. Komisja konkursowa odrzuci bez rozpatrzenia wszystkie oferty, które nie spełniają wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie, a także oferty złożone po upływie terminu ich składania.

● adwokat wykonujący zawód w kancelarii, zespole adwokackim oraz w spółce jawnej lub cywilnej z wyłącznym udziałem adwokatów lub adwokatów i radców prawnych albo w spółce komandytowej, w której komplementariuszami są wyłącznie adwokaci lub adwokaci i radcowie prawni, przy czym wyłącznym przedmiotem działalności takich spółek jest świadczenie pomocy prawnej,

● radca prawny wykonujący zawód w kancelarii radcy prawnego oraz w spółce jawnej lub cywilnej z wyłącznym udziałem radców prawnych lub radców prawnych i adwokatów albo w spółce komandytowej, w której komplementariuszami są wyłącznie radcowie prawni lub radcowie prawni i adwokaci, przy czym wyłącznym przedmiotem działalności takich spółek jest świadczenie pomocy prawnej,

● doradca podatkowy wykonujący zawód w spółce niemającej osobowości prawnej z wyłącznym udziałem doradców podatkowych

- w których członkiem, wspólnikiem, udziałowcem lub komplementariuszem jest etatowy członek kolegium.

● 14 dni od daty otrzymania (doręczenia) decyzji strona ma do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji

● 7 dni od daty otrzymania (doręczenia) postanowienia ma strona na złożenie zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji

● 30 dni od daty otrzymania (doręczenia) decyzji strona ma do złożenia skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego

● mandatem posła lub senatora,

● mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego,

● zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim,

● członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej.

● etatowego członkostwa w kolegium nie można łączyć również z zatrudnieniem na stanowisku sędziego i prokuratora oraz zatrudnieniem w tym samym województwie w administracji państwowej

● dotyczące podatków i opłat lokalnych, podatku rolnego, podatku leśnego, opłaty skarbowej itd.,

● dotyczące działalności gospodarczej,

● dotyczące zagospodarowania przestrzennego,

● dotyczące pomocy społecznej,

● dotyczące dodatków mieszkaniowych,

● dotyczące gospodarki nieruchomościami,

● z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody,

● z zakresu prawa wodnego,

● dotyczące rolnictwa i leśnictwa,

● dotyczące zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,

● z zakresu dróg publicznych,

● dotyczące dostępu do informacji publicznej,

● dotyczące egzekucji administracyjnej.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.).

Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz.U. nr 47, poz. 462).