Wydając decyzję o warunkach zabudowy, trzeba się liczyć z zapisami studium

Jest to stanowisko o tyle doniosłe i precedensowe, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej polskich sądów administracyjnych, jak również organów administracji, podkreślano raczej cechy studium przesądzające o braku jego powszechnie obowiązującego charakteru i tym samym o niemożności uznania takiego aktu za podstawę do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień. W tym duchu wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z 12 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 348/09) odrzucił dopuszczalność uzgadniania, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego, projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Opinia NSA zawarta w uzasadnieniu wyroku z 6 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1250/08) może przyczynić się do zmiany sposobu postrzegania studium przez organy administracji uczestniczące w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i uczynić z jego zapisów jeden z elementów determinujących możliwość uzyskania dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. wuzetki). Może ona również pośrednio wpłynąć na sprawność procesu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który to proces obecnie spowalniany jest m.in. poprzez rozliczne rozbieżności pomiędzy wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy a zapisami studiów, niedającymi się w konsekwencji przełożyć na odpowiednie postanowienia planów miejscowych.

Omawiany wyrok wydany został na bazie decyzji prezydenta miasta Torunia z marca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w tym mieście budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym. Obszar planowanej inwestycji miałby być zlokalizowany w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dwukondygnacyjnej, o charakterze szeregowym oraz zabudowy jednokondygnacyjnej gospodarczej.

Od decyzji prezydenta miasta Torunia złożone zostały odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Toruniu, które utrzymało jednak w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając w swoim rozstrzygnięciu z maja 2007 r., że planowana inwestycja nie będzie odbiegać charakterem od istniejącej zabudowy, oraz uznając, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji były wystarczające dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Decyzja SKO w Toruniu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wśród podnoszonych przez skarżących zarzutów znalazło się również wskazanie na niesłuszne, zdaniem skarżących, ustalenie przez organy administracji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oderwaniu od zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia" przyjętego uchwałą nr 1032/2006 Rady Miasta Torunia z 18 maja 2006 roku, a przewidującego dla przedmiotowego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 27 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 605/07) skargę oddalił. W uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał przy tym, że stosownie do treści art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Po przeprowadzeniu postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował jednak zasadność orzeczenia wydanego przez WSA w Bydgoszczy, uchylając wyrok tego sądu i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W rozstrzygnięciu swym, przywołanym na wstępie, NSA w składzie trzech sędziów Izby Ogólnoadministracyjnej szczególnie szeroko odniósł się do zagadnienia roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym.

Stwierdził bowiem, powołując się także na wypowiedzi przedstawicieli doktryny, że co prawda studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym na obszarze gminy, jednakże jego zapisy stanowią źródło lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i powinny być respektowane przy wydawaniu decyzji administracyjnych dla terenów objętych takim studium. Każdorazowo należy pamiętać, że przeznaczenie terenu w studium będzie miało znaczenie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, wiążącym nie tylko dla organów gminy, lecz także podmiotów zewnętrznych.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada bowiem na organy administracji podejmujące prace nad projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązek zapewnienia zgodności takich planów z ustaleniami odpowiedniego uchwalonego studium.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której na jednym obszarze funkcjonują jednocześnie zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (które powinny zostać następnie odzwierciedlone w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz pozostające z nimi w sprzeczności decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, "byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z konstytucją".

Czas pokaże, czy i na ile omówione rozstrzygnięcie faktycznie przyczyni się do ujednolicenia praktyki organów administracji wydających decyzje w przedmiocie warunków zabudowy.

Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku rozważania przez organy administracji zmiany charakteru inwestycji na terenie już objętym studium poprzez wydanie "wuzetki", nie będą one mogły w pełni abstrahować od powyższego wyroku. W świetle powyższego wyroku również inwestorzy winni brać pod uwagę ryzyko prawne związane z uzyskaniem "wuzetki" odbiegającej od zapisów studium.

Zakładając ujednolicenie praktyki zgodnie z powyższym wyrokiem należy założyć, że jego ostatecznym efektem będzie znaczne wydłużenie procesów inwestycyjnych dla projektów pierwotnie nieuwzględnionych w studium ze względu na konieczność uprzedniego wprowadzenia zmian w takich studiach.

@RY1@i02/2010/213/i02.2010.213.210.003a.001.jpg@RY2@

Adam Kozłowsk, radca prawny, Of Counsel, Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy

@RY1@i02/2010/213/i02.2010.213.210.003a.002.jpg@RY2@

Katarzyna Kępka prawnik, Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy

Adam Kozłowski

radca prawny, Of Counsel, Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy

Katarzyna Kępka

prawnik, Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy