Uchwała rady gminy nie może wykraczać poza delegację ustawową

Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego.

Rada Miejska w Nowogrodzie podjęła uchwałę nr XXXVII/ 213/10 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W par. 8 uchwały organ stanowiący gminy określił, że w przypadku zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym do ceny wlicza się koszty przygotowania nieruchomości do sprzedaży. Równocześnie w par. 9 uchwały radni postanowili, że wysokość stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25 proc. ceny nieruchomości. Z kolei na podstawie par. 12 niniejszej uchwały Rada Miejska w Nowogrodzie uregulowała kwestię minimalnych stawek czynszu dzierżawnego.

W ocenie organu nadzoru, iż niektóre punkty uchwały stoją w sprzeczności z przepisami powołanej w podstawie prawnej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Przede wszystkim wliczenie kosztów przygotowania nieruchomości do ceny sprzedaży narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353¹ ustawy z 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). W myśl tej fundamentalnej zasady prawa cywilnego strony umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby nie sprzeciwiał się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zdaniem wojewody treść kwestionowanej uchwały, zawierająca elementy umowy cywilnoprawnej, która ma być dopiero zawarta przez kontrahentów w przyszłości, nie pozostawia stronom tej umowy żadnej swobody w tym zakresie, stawiając burmistrza (jako stronę tej umowy) jedynie w roli technicznego wykonawcy. W świetle powyższego w ocenie organu nadzoru niedopuszczalne jest, aby strona przyszłej umowy, tj. nabywca nieruchomości, nie miała wpływu na jej treść, z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje podjęta uchwała rady gminy narzucająca jednostronne rozwiązanie dla strony umowy. Równocześnie w orzecznictwie, jak podkreślił wojewoda (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 566/04), wskazuje się, że lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody, nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Dodatkowo zdaniem wojewody określenie wysokości stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz uregulowanie kwestii minimalnych stawek czynszu dzierżawnego jest niedopuszczalne. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) upoważnia radę gminy jedynie do uchwalania generalnych i abstrakcyjnych reguł postępowania obowiązujących przy gospodarowaniu nieruchomościami, które obowiązują wójta jako organ właściwy do gospodarowania tym mieniem. Tym samym organ stanowiący samorządu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Dodatkowo przepis ten ustanawia odstępstwo od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącej, że to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem gminnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

opracował Łukasz Sobiech