Uchwałę organu gminy naruszającą prawo można zaskarżyć do sądu administracyjnego

W myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo to jest jednym z elementów systemu kontroli nad działalnością samorządu.

Przesłanką skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest istnienie interesu prawnego lub uprawnienia.

Pojęcia te nie zostały w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu.

Skarżącym może być każdy, kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że musi on uprawdopodobnić, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polegać ma na tym, że uchwała narusza, czyli pozbawia lub ogranicza bezpośrednio interes prawny lub uprawnienie skarżącego (wyroki: NSA z 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, Legalis, oraz WSA we Wrocławiu z 21 maja 2009 r., II SA/Wr 564/08, Legalis). Powinien on także wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika interes prawny lub uprawnienie (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2008 r., II SA/BD 573/08, Legalis).

W orzecznictwie podkreśla się również, że związek ten powinien być aktualny, a nie przyszły. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 17 lutego 2009 r. (II SA/Bd 1011/07, Legalis), skarżący musi już w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym, a nie jego zagrożeniem w przyszłości.

Skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a ustawy). W razie naruszenia uchwałą lub zarządzeniem interesu prawnego wielu osób, niebędących mieszkańcami gminy, nie mogą one wspólnie wnieść skargi do sądu administracyjnego, ale dopuszczalne jest tylko indywidualne wnosienie roszczenia.

Wspólnie skargę mogą wnieść tylko mieszkańcy właściwej gminy. Potwierdzeniem tego jest między innymi wyrok WSA w Opolu z 16 marca 2009 r. (II SA/Op 220/08, Legalis), w którym stwierdzono, że radny nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ stanowiący, jeżeli nie legitymuje się on własnym interesem prawnym jako osoba fizyczna, a jedynym uzasadnieniem skargi jest działanie w interesie mieszkańców gminy.

Skargi kilku uprawnionych mogą być wniesione w jednym piśmie i mogą oni w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tego samego aktu. Wniesienie jednak kilku czy nawet kilkudziesięciu skarg w jednym piśmie nie zwalnia poszczególnych skarżących od zachowania wszystkich wymogów formalnych. Każdy ze skarżących ma też obowiązek uiszczenia wpisu, ponieważ każdy z nich ma odrębne, niezależne od pozostałych uprawnienie do zaskarżenia uchwały, jeżeli narusza ona jego interes prawny (wyrok WSA w Lublinie z 11 kwietnia 2006 r., II SA/Lu 215/2006, LexPolonica nr 2117843).

Przepis art. 101 ustawy przewiduje, że skarga może dotyczyć wyłącznie uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa jako członków społeczności lokalnej.

Do aktów organów gminy z zakresu administracji publicznej można zaliczyć w szczególności:

● uchwały stanowiące przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, tj. wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy);

● uchwały i zarządzenia wydawane w sprawach dotyczących ustroju i organizacji gminy, jednostek pomocniczych, gminnych jednostek organizacyjnych oraz korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. statuty, regulaminy organizacyjne itp.);

● uchwały i zarządzenia stanowiące gminne przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy);

● uchwały stanowiące akty planowania, o charakterze generalnym i konkretnym (np. budżet).

Przepis art. 102 ustawy wprost wyłącza możliwość złożenia skargi w trybie art. 101 na decyzję indywidualną w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak wskazał NSA we Wrocławiu w wyroku z 26 listopada 1991 r. (SA/Wr 1010/91, ONSA 1992/1/10), jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wyłącza to możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Za niebędące sprawami z zakresu administracji publicznej uznaje się te akty organów gminy, które objęte są kognicją sądów powszechnych. Wskazać jednak należy na wyrok WSA w Szczecinie z 29 października 2008 r. (II SA/Sz 496/08, Legalis), w którym sąd wskazał, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Chodzi więc o takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem dokonania w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Uprawnienie właścicielskie gminy o prawie decydowania o sprzedaży bądź wyłączeniu ze sprzedaży określonej nieruchomości, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie umowy cywilnoprawne, może być w każdym czasie zmienione.

Dla przykładu można podać także wyrok WSA w Białymstoku z 10 lipca 2008 r. (II SA/Bk 307/08, Legalis), w którym sąd uznał, że do uchwał bądź zarządzeń organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć uchwały rady gminy upoważniające organ wykonawczy do ustalenia stawek czynszu najmu budynków i lokali komunalnych, stanowiących mienie gminy. Tym samym również zarządzenia organów wykonawczych (a takim organem jest wójt gminy w stosunku do rady gminy) są sprawami z zakresu administracji publicznej. Jest tak w sytuacji gdy mają one charakter generalny i nie dotyczą spraw indywidualnych.

Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy mogą być czynności prawem nakazane wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Przyjmuje się, że skarga może dotyczyć jedynie bezczynności w zakresie niepodjęcia czynności lub aktu wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. W tym przypadku sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, ale na koszt i ryzyko gminy.

W postanowieniu z 27 maja 2008 r. (II OSK 668/08, Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny za skargę na bezczynność uznał pismo wniesione do sądu w sytuacji, gdy mieszkaniec gminy zaskarżył uchwałę rady, którą odmówiła wykonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem NSA bezskuteczne wezwanie zachodzi bowiem zarówno wtedy, gdy organ nie zajmuje stanowiska, jak i wtedy, gdy zajmuje stanowisko niezgodne z wezwaniem.

Jednym z wymogów, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił skuteczność wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Podobnie jest w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu.

Ustawodawca nie przewidział terminu, w jakim należy wnieść wezwanie do organu gminy. Przyjąć zatem należy, że wezwanie takie można wnieść w każdym czasie. Należy mieć jednak na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nie jest możliwe uchylenie uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w celu zbadania jej zgodności z prawem albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji sąd administracyjny władny jest orzec o niezgodności uchwały z prawem, co otwiera skarżącemu drogę do dochodzenia ewentualnego odszkodowania na drodze cywilnoprawnej z tytułu tzw. bezprawia legislacyjnego.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy i nie rodzą skutków prawnych. Skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu (postanowienie WSA w Olsztynie z 25 listopada 2009 r., II SA/Ol 963/09, Legalis).

Oznaczo to, że treść wezwania musi być sformułowana w sposób w dostatecznym stopniu określający, jakie działanie lub bezczynność organów gminy jest przedmiotem wezwania oraz na czym ma polegać zarzucane organom naruszenie prawa. Niedopełnienie przez skarżącego omawianego obowiązku skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi, to zaś prowadzi do jej odrzucenia (postanowienie WSA w Lublinie z 24 marca 2009 r., III SA/Lu 67/09, Legalis).

Za wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia przed wniesieniem skargi na uchwałę nie można uznać rozmowy przeprowadzonej z przewodniczącym rady gminy. Kodeks postępowania administracyjnego normujący m.in. postępowanie przed organami jednostek samorządu terytorialnego stanowi bowiem, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Tak więc wezwanie do usunięcia naruszenia winno zostać utrwalone w formie pisma, aby mogło wywrzeć zamierzony przez stronę skutek prawny (postanowienie WSA w Łodzi z 29 lutego 2008 r., II SA/Łd 44/08, Legalis).

Skierowanie do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie spełnia przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi (postanowienie WSA w Krakowie z 23 marca 2009 r., II SA/Kr 302/09, Legalis).

Skarga do sądu musi pochodzić od podmiotu, który wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia. Przy obliczaniu terminu do wniesienia skargi będzie miał zastosowanie art. 53 par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec 30-dniowy termin na wniesienie skargi. Termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu (postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lutego 2009 r., II SA/Gd 903/08, Legalis).

Forma odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia przybrać może zarówno postać pisma - zawiadomienia skierowanego do osoby wzywającej o negatywnym załatwieniu wezwania, jak i formę uchwały (postanowienie WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 287/08, Legalis).

Samo pismo przewodniczącego rady o tym, że sprawa będzie rozpatrywana na najbliższej sesji, nie może być uznane za formalne udzielenie odpowiedzi. Dopiero uchwała rady gminy może odnieść taki skutek. Podobnie pismo zawierające pogląd wójta nie może zostać potraktowane jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie jest on organem uprawnionym do zajmowania stanowiska w przedmiocie ważności uchwał organów stanowiących gminy (postanowienie WSA w Bydgoszczy z 1 września 2009 r., II SA/Bd 460/09, Wspólnota 2009/39/44).

Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny następuje z przyczyn formalnych, bez merytorycznej oceny zasadności skargi. Nie stanowi to jednak przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie merytoryczne zarzutów wobec organów gminy w przypadku ponownego wniesienia skargi, tym razem z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych (postanowienie WSA w Lublinie z 24 marca 2009 r., III SA/Lu 67/09, Legalis).

Zgodnie jednak z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił. Nie dotyczy to oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd, orzekając później ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami co do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. np. postanowienie 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09, Legalis).

Wezwanie, które podmiot musi kierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, może być dokonane przed opublikowaniem kwestionowanej przez niego uchwały rady gminy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2009 r., II SA/Go 715/08, Legalis).

W orzecznictwie i literaturze zarysowała się rozbieżność poglądów co do kwestii, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą rady gminy powinno być skierowane do rady gminy czy też do wójta gminy. Przeważa jednak pogląd, że wezwanie to skierowane powinno być do wójta, gdyż na mocy art. 31 ustawy reprezentuje on gminę na zewnątrz (por. np. postanowienie NSA z 4 marca 2009 r., II OSK 1236/08, Legalis).

Skarga powinna spełniać wymogi formalne przewidziane w dyspozycji art. 57 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Musi więc zawierać wskazanie zaskarżanej uchwały, oznaczenie organu, którego skarga dotyczy, a także określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Podlega ona opłacie. Zgodnie z art. 230 i art. 231 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub wpis stały.

W pojęciu "właściciel nieruchomości", które umożliwiałoby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczą się nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności tej nieruchomości, ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Sama konieczność poddania się w przyszłości procedurom ocennym ze strony wyborców nie uzasadnia uznania istnienia interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi i jest wpisana w sprawowanie mandatu wójta.

Niechęć osoby pełniącej funkcję wójta do poddania się takiej weryfikacji nie uzasadnia jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o odmowie udzielenia absolutorium wójtowi.

Przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem.

Skoro skarżący prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych został poddany ocenie przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, z którą to oceną się nie zgadza, to trudno przyjąć, że nie ma on interesu prawnego w podważeniu legalności powołania tej komisji, bez względu na racje merytoryczne, jakie przedstawia.

Przyszłe zdarzenia, w tym możliwość innego przeznaczenia działki, nie dają podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżących uchwałą o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki, do której nie mają tytułu prawnego, a jedynie z nią graniczą. W takim zakresie skarżącym będzie przysługiwała ochrona prawna w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tamtej działki.

Uchwała lub zarządzenie może być zaskarżone w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił na nie odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia jego wniesienia

@RY1@i02/2010/101/i02.2010.101.092.0004.001.jpg@RY2@

Wzór skargi na uchwałę rady miasta

@RY1@i02/2010/101/i02.2010.101.092.0004.002.jpg@RY2@

Skarga

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 101 - 102a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).