Gmina jest stroną w sprawie przed sądem administracyjnym

Stroną postępowania sądowo-administracyjnego jest najczęściej strona postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 38 k.c. gmina dokonuje czynności prawnych za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy. Organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast organem uprawnionym do podejmowania czynności procesowych w imieniu gminy przed sądem jest wójt.

Ustawodawca wskazał zatem, kto jest stroną postępowania - jest nią gmina, a nie np. rada gminy. Dlatego jeśli np. rada gminy nie jest stroną postępowania administracyjnego, nie może stać się stroną postępowania sądowo-administracyjnego. To wobec gminy następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 25 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także konsekwencje, jakie wynikają z art. 58 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Przepis art. 25 stanowi bowiem, że osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli posiada zdolność sądową, którą to posiadają także samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Natomiast art. 58 ust. 1 pkt 5 mówi o tym, że sąd administracyjny odrzuci skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Dlatego nie można utożsamiać pojęcia organu, którego działania skarga dotyczy, np. uchwały rady gminy, z pojęciem strony postępowania, która ma zdolność sądową, a więc prawo do występowania przed sądem administracyjnym. Wynika to z treści art. 25 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie wskazuje na to, aby organ osoby prawnej mógł posiadać przymiot strony. Natomiast w art. 28 ust. 1 tej ustawy rada gminy, jako organ gminy, podobnie jak wójt, może jedynie dokonywać w imieniu gminy czynności w postępowaniu.

Problemy pojawiają się również w odniesieniu do reprezentacji gminy, jeśli w czasie toczącego się postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego wygasł mandat wójta. Nie ulega wątpliwości, że termin wyborów samorządowych nie pokrywa się z wydawaniem przez organy administracyjne decyzji albo przez sądy administracyjne prawomocnych wyroków kończących postępowanie w sprawach, w których stroną jest gmina. Nie ma przepisów, które nakazywałyby rozstrzyganie w określonym czasie takich sporów, na przykład do momentu piastowania urzędu wójta przez określoną osobę.

Dlatego niejednokrotnie mamy do czynienia z sytuacją, w której wójt, jako uprawniony do reprezentowania gminy, udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania interesów gminy na sali sądowej, jednak w międzyczasie z różnych powodów utracił on swój mandat. Należy w takiej sytuacji zastanowić się nad kwestią umocowania, ważności dokumentu pełnomocnictwa i wpływu zaistniałej sytuacji na toczące się postępowanie.

Nie budzi zastrzeżeń fakt, iż wraz z zakończeniem sprawowania urzędu wójta, czy to z powodu rezygnacji, śmierci bądź objęcia stanowiska przez nowo wybraną osobę, wygasają wszystkie udzielone upoważnienia, w tym także te uprawniające do reprezentowania gminy w toczącym się postępowaniu.

Zanim nowa osoba obejmie zwolniony urząd, zdarza się, że w takich sytuacjach postępowania są błędnie umarzane. Tylko dlatego, że między wygaśnięciem mandatu a objęciem funkcji przez nowego wójta gmina nie posiada fizycznie organu, który by ją reprezentował, a pełnomocnicy procesowi nie są umocowani do występowania w imieniu gminy. Co błędnie jest porównywane do tzw. ustania bytu osoby prawnej czy śmierci osoby fizycznej, które rzeczywiście mogą stanowić podstawę do umorzenia postępowania. Podstawą do tak daleko idących analogii jest art. 105 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Trzeba jednak wyjaśnić, kiedy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania.

Generalnie może ona wynikać z przyczyn naturalnych lub zdarzeń prawnych. Zatem podzielić je można na podmiotowe i przedmiotowe.

W literaturze wyrażany jest pogląd, iż przyczyna bezprzedmiotowości postępowania powstaje na przykład na skutek śmierci osoby fizycznej, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, czy uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w określonych sprawach.

Jednak przemijające przeszkody w zakresie reprezentacji gminy nie mogą być przyczyną do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. Głównie dlatego, że wygaśnięcie pełnomocnictw związane przykładowo z rezygnacją pełnienia funkcji wójta, który ich udzielił, nie wiąże się ze wspomnianą utratą bytu prawnego danej gminy. Nie oznacza to również, że z chwilą ich wygaśnięcia gmina utraciła zdolność do czynności prawnych. To samo odnosi się do statusu strony postępowania, którego samorząd nie traci. W takiej sytuacji sąd powinien wezwać pełnomocnika procesowego do przedłożenia brakującego upoważnienia, którego udzieli nowo powołany wójt, oraz określić tym samym termin do uzupełnienia jego braku pod rygorem zawieszenia postępowania. A nie jego umorzenia. Analogicznie winien postąpić organ administracji w postępowaniu administracyjnym.

1. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

2. Powoływanie się na tytuł własności gminy nie uprawnia jej do weryfikacji decyzji jej organu wykonawczego wydanej w pierwszej instancji. Gmina wydająca decyzję przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Natomiast, jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to wówczas gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela.

Osiedle jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa. Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że rada osiedla nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Brak zdolności sądowej skutkuje z kolei odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 par. 1 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Uchwała rady miasta dotycząca wyrażenia zgody na przyjęcie na rzecz gminy darowizny nieruchomości nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też inną uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona bowiem sfery stosunków cywilnoprawnych, a dokładniej sfery prawa własności gminy jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli organu gminy jako osoby prawnej. Oświadczenie takie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wydanie uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzedzone ustaleniem warunków przyłączenia należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Innymi słowy gmina w przedmiotowej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie organ administracji publicznej. W konsekwencji działanie takie nie może być podstawą skargi, która mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego.

Gmina, posiadając osobowość prawną, ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli posiada zdolność sądową, którą posiadają także samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej

gp@infor.pl

Art. 25, art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).