Podstawą realizacji inwestycji może być tylko plan zagospodarowania

Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla takiej inwestycji obligatoryjne jest zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu.

Prezydent miasta odmówił podjęcia zawieszonego (do czasu uchwalenia planu miejscowego) postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę pawilonu handlowo-usługowego z parkingiem, punktem małej gastronomii, infrastrukturą towarzyszącą. Samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Inwestor wniósł skargę, którą wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił, uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że problem występujący w sprawie sprowadza się do wykładni przepisów art. 62 ust. 2, art. 15 ust. 3 oraz art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni przepis wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zasadą jest prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, a realizacja tego prawa uzależniona jest jedynie od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, że tylko ustawa może wprowadzić dalsze ograniczenia. Wskazał też, że takie ograniczenie wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 62 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy nie ma planu, ale dla danego terenu istnieje obowiązek jego sporządzania - postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zatem obowiązek sporządzenia planu musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Jest to wyjątek od zasady i nie może być wykładany w sposób rozszerzający.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, iż o obowiązku sporządzenia planu decyduje art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu, wyraźnie przesądzając, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisy odrębne, zdaniem WSA, to przepisy inne niż te zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu. Sąd I instancji uznał, że w polskim prawie brak jest przepisu (odrębnej ustawy), który nakładałby obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których mają być realizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedażnej powyżej 400 mkw. Obowiązek ten nie może wynikać z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Od wyroku tego skargę kasacyjną złożyli: samorządowe kolegium odwoławcze oraz klub sportowy, będący uczestnikiem postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i - działając na podstawie art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę inwestora. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, w jakich regulacjach należy upatrywać źródeł obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: czy wyłącznie w regulacjach przepisów odrębnych, czy też w regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

NSA wskazał, że jeżeli chodzi o regulacje odrębne to z przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jednak w ocenie sądu kasacyjnego powyższy przepis nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa. NSA podał, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za zasadną przyjął NSA wykładnię uwzględniającą regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

z 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10.

asystent sędziego NSA

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaje się przeważać stanowisko, zgodnie z którym dla obszarów, na których mają być zlokalizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 mkw sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Przymus ten, jak wskazał NSA w omówionym orzeczeniu, wynika z wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśla się, że wykładnia językowa nie może być jedyną metodą interpretacji prawa, a przede wszystkim nie może pozostawać w sprzeczności w celem regulacji. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Decyzja w tym zakresie należy do rady gminy, a nie do wójta (burmistrza, prezydenta), który jest właściwy w sprawach decyzji dotyczących warunków zabudowy.