Odmowę organ musi oprzeć na konkretnych ustaleniach

Przewidziana w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania regularnego transportu drogowego osób służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu.

Przedsiębiorca wystąpił do starosty o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w ramach linii pomiędzy miejscowościami W. i D. Starosta wystąpił do prezydenta miasta W. o uzgodnienie wydania zezwolenia. Prezydent postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 par. 1 i par. 5 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym nie uzgodnił wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. W uzasadnieniu organ podał, że celem komunikacji pozamiejskiej jest zapewnienie połączeń pomiędzy miejscowościami, przez które przebiega trasa danej linii, a nie zastąpienie komunikacji miejskiej przez proponowanie dla linii pozamiejskiej wszystkich lub większości przystanków zlokalizowanych na terenie danego miasta. Prezydent przyjął zasadę wyznaczania na terenie miasta przystanków przewoźników pozamiejskich tak, aby przewoźnicy pozamiejscy mieli te same przystanki początkowe i końcowe oraz pośrednie na terenie miasta, nie zakłócali funkcjonowania komunikacji miejskiej i aby miasto mogło realizować zadania własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto aby przy uwzględnieniu regulacji z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. wprowadzenie przewoźników pozamiejskich na przystanki autobusowe nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ I instancji wskazał również, że wydanie zezwolenia z uwzględnieniem proponowanych przez skarżącego przystanków spowoduje, że zwiększy się deficyt związany z funkcjonowaniem linii komunikacyjnych miejskich i gmina będzie w jeszcze większym wymiarze ponosić straty z tytułu działania linii komunikacyjnych miejskich.

Po rozpoznaniu zażalenia przedsiębiorcy samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę przedsiębiorcy. Uznał, że organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie. Od wyroku przedsiębiorca wywiódł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny ją uwzględnił. Za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania. NSA zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu SKO stwierdzono, że projektowana przez skarżącego trasa pokrywa się na terenie miasta W. z trasami, które są obsługiwane przez innych przewoźników. Sąd I instancji to stwierdzenie jedynie powtórzył, nie podejmując próby oceny zawartych w nim, istotnych dla rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. (który stanowił materialnoprawną przesłankę odmowy udzielenia uzgodnienia) pozwala na wydanie takiego rozstrzygnięcia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z przepisu tego jasno więc wynika, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące, zagrożone linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. Tymczasem w opracowaniu dyrektora zarządu dróg i komunikacji, na które powołują się zarówno organy, jak i sąd I instancji, można przeczytać, że zaproponowana przez skarżącego trasa linii komunikacyjnej pozamiejskiej pokrywa się na terenie W. na pewnych odcinkach z trasami linii komunikacyjnych miejskich i że przewozy na tych liniach miejskich są wykonywane wyłącznie przez miejskie przedsiębiorstwo komunikacyjne, z wyjątkiem odcinka jednej linii, która jest obsługiwana przez MPK i przez inny podmiot gospodarczy. Wobec braku dostatecznie wyczerpujących ustaleń i ocen co do tego, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. negatywna przesłanka dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych ze strony projektowanej linii regularnej, zdaniem NSA, przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przyjęcia przez organy i przez sąd istnienia takiego zagrożenia. NSA wskazał, że przewidziana w ustawie o transporcie drogowym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Ochrona tej konkurencji jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy na określonym rynku działają podmioty gospodarcze, powiązane z władzą dysponującą kompetencjami reglamentacyjnymi. NSA zauważył, że do zadań własnych gminy należy zaspokojenie potrzeby mieszkańców w zakresie transportu publicznego. Zadania te muszą być wykonywane w interesie mieszkańców, co nie oznacza, że powinny być wykonywane przez gminę lub podmioty z nią bezpośrednio powiązane. NSA nie podzielił poglądu wyrażonego przez sąd I instancji, że istotną okolicznością stanowiącą podstawę odmowy wnioskowanego uzgodnienia jest nierentowność komunikacji miejskiej na konkurencyjnych liniach miejskich. Stąd też sąd kasacyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.

z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 722/10.

asystent sędziego NSA

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych osób na liniach komunikacyjnych na terenie powiatu wymaga zezwolenia wydanego przez starostę, który musi uzgodnić planowany przebieg linii komunikacyjnej z właściwymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast. Organ uzgadniający swoje stanowisko może oprzeć m.in. na przesłankach wymienionych w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy. W omówionym orzeczeniu NSA podał, że powołanie się przez organ odmawiający udzielenia zezwolenia, czy też odmawiający uzgodnienia trasy na okoliczność określoną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy nie może być gołosłowne, ale musi być oparte na konkretnych ustaleniach faktycznych. Ponadto, co istotne wykładnia wspomnianego przepisu nie może ograniczać się do stwierdzenia, że planowana linia może być jakąkolwiek konkurencją dla istniejących linii obsługiwanych przez gminę. Niebezpieczeństwo nierentowności podmiotu obsługującego dotychczasowe linie nie może być, co do zasady, jedną przesłanką skutkującą odmową wydania zezwolenia na utworzenie nowego połączenia.