Samowolą są roboty wykonane po wygaśnięciu pozwolenia

Skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w tej kwestii ma charakter wyłącznie deklaratoryjny (stwierdzający). Podstawą wydania decyzji wygaszającej jest art. 167 par. 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/07).

Dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie są istotne przyczyny nierozpoczęcia robót budowlanych lub ich przerwania na czas dłuższy niż trzy lata (por. np. wyrok NSA - Ośrodek zamiejscowy w Katowicach z 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1942/99). Z drugiej strony w przypadku gdy przerwa w budowie lub niepodjęcie robót budowanych spowodowane były czynnościami organu administracji lub sądu (np. wskutek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 61 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie można ich wliczać do powyższego trzyletniego terminu.

Dla ustalenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma ustalenie daty rozpoczęcia prac budowlanych oraz dat późniejszego podejmowania konkretnych czynności. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Do nich zalicza się: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową obiektów tymczasowych i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budynku (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, dalej: prawo budowlane).

O terminie rozpoczęcia prac budowlanych inwestor ma obowiązek zawiadomić organ administracji architektoniczo-budowalnej i projektanta co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem (art. 41 ust. 4 prawa budowlanego). Samo zawiadomienie nie stwarza jednak podstaw do przyjęcia, że prace faktycznie zostały rozpoczęte. Dla przerwania trzyletniego okresu, którego upływ wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia na budowę, konieczne jest nie tylko podjęcie czynności formalnych, ale przede wszystkim faktycznych, polegających na rozpoczęciu i budowie obiektu budowlanego. W rezultacie każde działanie inwestora mieszczące się w pojęciu "budowa" przerywa bieg trzyletniego terminu.

Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Na przykład gromadzenie na własnej nieruchomości gruzu i odpadów nie jest budową ani nie jest wykonywaniem robót budowlanych (wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/2006, LexPolonica nr 1753853).

Okoliczność rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych może być ustalona przez organ wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, np. oględzinami (art. 85 k.p.a.) czy zeznaniami świadków (art. 82 k.p.a.). WSA w Lublinie w wyroku z 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 252/11) podkreślił, że organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dlatego, zdaniem sądu, okoliczność przerwania budowy musi być ustalona w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości. W tym zakresie organ powinien oprzeć się na dowodach, m.in. takich jak oględziny miejsca budowy, analiza treści dziennika budowy, zeznania świadków i przesłuchanie strony lub opinia biegłego.

Dopiero ustalenie - przy udziale stron postępowania - w sposób niebudzący wątpliwości istniejącego stanu faktycznego da organom podstawę do zastosowania w sprawie właściwych przepisów prawa. [przykład 1]

Najistotniejszym dowodem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest dziennik budowy. Dokument ten wydawany jest na wniosek inwestora zawiadamiającego o zamiarze rozpoczęcia robót budowanych. Uprawnione osoby (m.in. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, kierownik budowy oraz kierownik robót budowlanych) rejestrują w nim w formie wpisów, przebieg robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Z wpisów dokonywanych w dzienniku musi przy tym wynikać kolejność ww. zdarzeń i okoliczności.

Na podstawie dziennika budowy możliwe jest zatem ustalenie dat poszczególnych czynności budowlanych, a tym samym ustalenie, czy były podejmowane przed upływem 3 lat. Należy zauważyć, że nawet wykonanie jednej z robót budowlanych przerywa trzyletni termin i pozwolenie na budowę nie wygasa. W przypadku gdy pozwolenie na budowę dotyczy zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt, rozpoczęcie robót budowlanych w stosunku do jednego z obiektów ma ten skutek, że pozwolenie to nie wygasa w odniesieniu do pozostałych, nawet wtedy, gdy budowa ich została rozpoczęta po upływie 3 lat (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 693/86, LexPolonica nr 297939).

Dziennik budowy ma status dokumentu urzędowego. Oznacza to, że jest on silnym środkiem dowodowym. Zgodnie z większością przepisów proceduralnych domniemywa się, że dokumenty urzędowe mają prawdziwą treść. Domniemanie to można obalić wszelkimi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków.

Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przysługującego inwestorowi pozwolenia na budowę nie stają się automatycznie te same osoby, którym przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie tego pozwolenia. Stroną tego postępowania może być bowiem również właściciel sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 195/04). [przykład 2]

Jeżeli zostanie wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę, to wszystkie roboty budowlane wykonane w okresie pomiędzy stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia a wydaniem nowego należy traktować jako samowolę budowlaną.

W każdym przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. Dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Nowe pozwolenie na budowę nie legalizuje zrealizowanych robót (wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 103/2010, LexPolonica nr 2554823). Niezbędne jest ponowne sprawdzenie często nowej dokumentacji oraz - jeśli jest to wymagane - uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także uzyskanie wymaganych przepisami prawa opinii i uzgodnień.

Nową decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wygaśnięcia poprzedniej decyzji, wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a decyzję o wznowieniu robót budowlanych, o której stanowi art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego.

Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. W rozstrzygnięciu organ stwierdził, że roboty budowlane zostały przerwanie na okres dłuższy niż trzy lata. Ta okoliczność powoduje wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji wygaszającej pozwolenie inwestor wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podał, że w budynku gospodarczym zostały wykonane m.in. fundamenty. Dodał także, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują terminu, w jakim należy zakończyć inwestycję. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inwestor złożył skargę do sądu administracyjnego. WSA uchylił decyzje organu I i II instancji. Zdaniem sądu, w sprawie naruszono przepisy proceduralne. Organy nie wyjaśniły dokładnie okoliczności przerwania budowy. Ponadto, o wszczęciu sprawy dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie zostały zawiadomione wszystkie strony, które brały udział w postępowaniu o jego wydanie.

Prezydent miasta, na wniosek jednej ze stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stwierdził jego wygaśniecie. Powodem była przerwa w budowie trwająca dłużej niż trzy lata. Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie inwestor złożył skargę do sądu. Ten uznał ją za uzasadnioną. W wyroku zwrócono uwagę, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę oparte było na zapisach dziennika budowy. Dokument ten, zdaniem sądu, pomimo że jest dokumentem urzędowym, nie mógł stanowić jedynej podstawy rozstrzygnięcia. Nie był bowiem prowadzony zgodnie z wymogami prawa (zapisy w nim nie były opatrzone podpisami). Wady te pozbawiają go wiarygodności, a tym samym - w ocenie sądu - zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Lublinie z 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 342/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 37 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Par. 2 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 9 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. nr 108, poz. 953 z późn. zm.).