Poszkodowani nie mogą się odwołać do organu wyższego stopnia

Zakres kompetencji prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących działalności Komisji Nadzoru Finansowego nie uprawnia do przyjęcia, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do KNF. Skoro Komisja jest ministrem w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 4 k.p.a., to wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność KNF powinno być poprzedzone skierowanym do niej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a nie wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 par. 1 k.p.a., ponieważ organu wyższego stopnia w stosunku do KNF nie ma.

Stowarzyszenia zrzeszające osoby poszkodowane przez banki złożyły do prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) podjętej w sprawie zawieszenia działalności jednego z banków. Premier przekazał jednak wniosek KNF jako organowi właściwemu w tej sprawie. Następnie stowarzyszenie złożyło do prezesa RM zażalenie na bezczynność KNF w trybie art. 37 par. 1 k.p.a. W odpowiedzi premier poinformował, że w sprawach z zakresu k.p.a. nie jest on organem wyższego stopnia wobec Komisji. Wskazał jednocześnie, że wobec braku organu wyższego stopnia stowarzyszeniu pozostaje wyłącznie skierowanie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego do sądu administracyjnego.

Grupa spółek wraz ze wspomnianymi stowarzyszeniami wniosła do WSA skargę na bezczynność KNF. WSA odrzucając skargę, wskazał, że jest ona przedwczesna. Zdaniem sądu odpowiednim organem nadrzędnym, o jakim mowa art. 17 w zw. z art. 37 par. 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością KNF, a jest nim prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust 3 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła KNF.

NSA uwzględnił skargę kasacyjną. Wskazał, że KNF jest jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku w całym państwie, w szczególności rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Komisja jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą także ministrowie. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma także to, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania KNF, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji.

Sąd kasacyjny podkreślił, że zakres nadzoru prezesa RM jest jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Ustawa ta przewiduje, że Komisja przedstawia prezesowi RM coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. Prezes RM powołuje przewodniczącego KNF, a także odwołuje go w określonych w ustawie przypadkach, powołuje i odwołuje zastępców przewodniczącego KNF na jego wniosek, w drodze zarządzenia nadaje urzędowi Komisji statut oraz określa w drodze rozporządzenia zagadnienia związane z wynagradzaniem zarówno przewodniczącego KNF, jak i pracowników urzędu Komisji. W ocenie NSA z uwagi na powyższe uprawnienia prezesa RM nie można znać, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji.

NSA stwierdził, że skoro celem ustawy było stworzenie zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym w postaci jednego organu niezależnego od innych organów w toku załatwiania spraw, to nie można dokonywać takiej wykładni przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która kreuje istnienie organu wyższego stopnia w stosunku do KNF, tylko na tej podstawie, że prezes RM w określonym zakresie i we wskazanych formach sprawuje nadzór nad działalnością Komisji. Co do zasady organ, któremu ustawa powierza sprawowanie nadzoru, może być organem wyższego stopnia w stosunku do organu nadzorowanego, jeżeli taka kompetencja została przyznana organowi nadzoru wyraźnie w ustawie. Treść nadzoru co do zakresu i form działania określa ustawa.

Sąd kasacyjny wyjaśnił, że z uwagi na brak określenia wprost, że KNF jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 4 k.p.a.), konieczne było wskazanie, że jej rozstrzygnięcia należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra. Wobec tego nie przysługuje od nich odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowienie NSA z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1607/11.

dr Michał Kowalski

asystent sędziego NSA