Nieważność planów zagospodarowania w orzecznictwie sądowym

Gminie przysługuje prawo do władczego i jednostronnego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu na określone funkcje, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz o sposobie i warunkach zabudowy. Uprawnienie to samorządy realizują przede wszystkim w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Działalność planistyczna ma bardzo istotne znaczenie nie tylko dla funkcjonowania gminy, ale również dla mieszkańców danego terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niejednokrotnie ograniczają to prawo własności.

Samo kształtowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to złożony proces, polegający na takim przeznaczeniu w nim terenów oraz określeniu zasad ich zabudowy i zagospodarowania, które łączy w sposób kompromisowy różne kwestie. Jedną z nich jest pogodzenie interesu prywatnego i publicznego przy rozważaniu problemów związanych m.in. z walorami ekonomicznymi przestrzeni, prawem własności, potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa czy potrzebami interesu publicznego.

Na tle przepisów związanych z uchwalaniem planów zagospodarowania przestrzennego dość często dochodzi do sporów. Dotyczą one przede wszystkim samej procedury uchwalania planów, uprawnień gmin i właścicieli nieruchomości, a także uprawnień organów nadzoru. Wiele z nich swój ostateczny finał znajduje w sądzie administracyjnym.

Kształtowanie uprawnień właścicielskich może być skutecznie realizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który zastał uchwalony przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzania określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa). Ich naruszenie powoduje nieważność części lub całości planu zagospodarowania przestrzennego. Nieważność stwierdza wojewoda w terminie 30 dni od przedstawienia mu tego aktu. Po przekroczeniu tego terminu może go zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny także w przypadku złożenia skargi przez właściciela bada, czy naruszenie procedury nie miało wpływu na postanowienia planu miejscowego.

Jedną z przesłanek nieważności jest naruszenie zasad sporządzania studium ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub planu miejscowego. W literaturze przyjmuje się, że przez zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych ustaleń w akcie planistycznym. W przypadku ich naruszenia ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 maja 2011 r. (IV SA/Wa 283/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego merytoryczną treść określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej reguluje rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). W orzeczeniu tym WSA stwierdził nieważność całego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie zawierał on obligatoryjnego elementu dotyczącego określenia granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie (art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy). Chodziło o obszar chronionego krajobrazu.

W kolejnym wyroku również braki w obowiązkowej zawartości planu były powodem jego unieważnienia. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy wymaga, aby plan określał stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 maja 2011 r. (II SA/Go 169/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel bądź użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 proc. wzrostu wartości nieruchomości. Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie (naliczenie) opłaty. WSA podkreślił, że nieokreślenie w uchwale jakiejkolwiek stawki powoduje, że renta ta nie może zostać ustalona dla terenu objętego tą uchwałą i tym samym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W planie miejscowym określa się też obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy). Istotne jest przy tym, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być ustalone jednoznacznie. Gdy plan nie spełnia takiego wymogu, może być uchylony. Do takich wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 28 kwietnia 2011 r. (II SA/Wr 594/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego poprzedza uchwała rady gminy o przystąpieniu do jego sporządzenia (tzw. uchwała intencyjna). Częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Przed jej podjęciem organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje też materiały geodezyjne do opracowania planu oraz określa zakres niezbędnych prac planistycznych. Dopiero w następnej kolejności organ wykonawczy sporządza projekt planu miejscowego. Przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest odpowiednie określenie granic obszaru, jaki obejmować będzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rolą uchwały intencyjnej jest zakomunikowanie społeczeństwu o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Projekt planu sporządzony przez organ wykonawczy gminy musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Jeżeli zatem wykazane zostanie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza obszarowo, i to w znacznym zakresie, poza teren objęty uchwałą intencyjną, oznacza to, że dla tego terenu nie doszło do podjęcia uchwały intencyjnej. To zaś powinno skutkować stwierdzeniem nieważności planu jako niepoprzedzonego w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą ustawą uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwa zmiana obszaru objętego uchwałą intencyjną. Czynność ta powinna być dokonana w odpowiednim trybie i przez odpowiedni organ. Zmiany w tym zakresie nie może w toku procedury planistycznej dokonywać organ wykonawczy gminy, bez uprzedniej uchwały rady o zmianie uchwały intencyjnej, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasad uchwalania planu, jak też przepisów o właściwości przez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru objętego pracami nad planem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, który nie był objęty uchwałą intencyjną, stanowi bowiem naruszenie za sad sporządzania planu (wyrok z 16 lutego 2011 r., II SA/Wr 487/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w orzecznictwie uznaje się także nadużywanie przez gminę uprawnień do ustalania przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania obszarów położonych na jej terenie i przez to nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności. W orzecznictwie i piśmiennictwie uprawnienie to nazywane jest władztwem planistycznym. Na przykład w wyroku z 31 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (II SA/Kr 85/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uchylił część zapisów uchwały rady miasta dotyczącej planu miejscowego. Orzeczenie to wydane zostało wskutek skargi mieszkańca Zakopanego, który wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ wprowadza zakaz zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem. WSA w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że podstawowe znaczenie w ocenie zakresu ingerencji w prawo własności mają motywy działania organu gminy. Wskazanie podstaw tej ingerencji powinno nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały (jeżeli została sporządzona), bądź w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub w odpowiedzi na skargę. Podstawy te mogą też wynikać z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu. Analiza tej dokumentacji dokonana przez sąd wykazała, że gmina w nienależyty sposób wykazała zasady ograniczenia w zakresie zabudowy. Wobec tego zdaniem sądu kwestionowane przez właściciela ustalenia planu są dowolne i stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Nadużycie uprawnień planistycznych było też powodem stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego w części dotyczącej zaprojektowania drogi lokalnej na działce należącej do skarżącego. Skutkiem tej uchwały był podział gospodarstwa rolnego na dwie części. Działania takie, w ocenie skarżącego nie miały żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 lutego 2011 r. (IV SA/Wa 2084/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodził się z zarzutami skargi i wskazał, że uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o jego przeznaczeniu pod drogę, musi uwzględniać zasadę równości i proporcjonalności.

W ocenie sądu rada gminy nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie działki skarżącego pod projektowaną drogę. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

W kolejnym wyroku Warszawskiego WSA stwierdzono, że nadużycie władztwa planistycznego może polegać nie tylko na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Może ono polegać także na niewłaściwym wyważeniu obowiązku ochrony dziedzictwa materialnego z interesem publicznym, jakim jest funkcjonowaniem muzeum. Unieważniony plan miejscowy dotyczył zakazu nowej zabudowy na terenie działki należącej do muzeum objętego ochroną wojewódzkiego konserwatora zabytków. Instytucja ta wniosła skargę. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony zapis uchwały uniemożliwia jej realizację inwestycji budowlanej niezbędnej do prawidłowego wykonywania działalności muzealnej, edukacyjnej i kulturalnej (wyrok z 12 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2027/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest złożoną proceduralnie czynnością. Składa się na nią szereg aktów chronologicznie po sobie następujących. Przy czym każdy kolejny powinien wynikać z poprzedniego. Naruszenie tej procedury stanowi nieważność podjętej uchwały.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Chodzi głównie o naruszenia mające wpływ na treść planu miejscowego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chociaż tworzenie, zmiana i uchwalanie planu miejscowego jest domeną gminy, to jednak nie oznacza to zupełnej dowolności.

Lokalne władze muszą współpracować z mieszkańcami i różnymi organami. Wszystko po to, aby uchwalany plan mógł prawidłowo funkcjonować w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym celu w pierwszej kolejności wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje informację o wszczęciu procedury zmierzającej do przyjęcia planu miejscowego. Czyni to przez ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Informację tą przekazuje również do mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty w danej społeczności. Ogłoszenie to określa formę, miejsce i minimalny termin składania wniosków do planu.

Ponadto wójt zawiadamia, na piśmie, o podjęciu tej uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Po rozpatrzeniu wniosków sporządza projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wykonawczy gminy zwraca się do wymienionych w ustawie podmiotów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu. Opinie pochodzą od odpowiednich organów gminnych, natomiast uzgodnienia zarówno od odpowiednich organów samorządowych, jak i organów administracji rządowej.

Uzgodnienia z organami administracji dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 lipca 2011 r. (II SA/Po 482/11www.orzeczenia.nsa.gov.pl)) wyjaśnił, że kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Oznacza to, iż organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia.

Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b ustawy, to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące. W rozpatrywanej sprawie zarówno wojewódzki wielkopolski konserwator zabytków, jak i szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego warunkowo uzgodnili przedłożony projekt planu. Burmistrz nie wniósł zażalenia od powyższych postanowień. Nie wprowadził także do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (i ostatecznie uchwalonego planu) zmian, od których organy uzgadniające uzależniły pozytywne uzgodnienie tego projektu. Zdaniem WSA uchybienie to należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego, które wywarło bezpośredni wpływ na treść tego aktu. Dlatego sąd stwierdził nieważność planu miejscowego.

Istotnym elementem uchwalania planu miejscowego są konsultacje z mieszkańcami gminy. Na tę czynność zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 15 czerwca 2011 r. (II SA/Kr 218/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA wyjaśnił, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w jego projekcie wyłożonym do publicznego wglądu.

Wprowadzenie instytucji uwag do projektu planu ma na celu uwzględnienie udziału podmiotów spoza administracji samorządowej w kształtowaniu treści planu. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ustawy (tryb prac nad planem miejscowym, obejmujący zadania i związane z tym obowiązki wójta), należy ponowić w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1 ustawy). Skarżący wniósł takie uwagi, jednak burmistrz ich nie uwzględnił. W związku z tym, zdaniem sądu, musiały być one rozpatrzone przez radę miasta. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie.

WSA po wysłuchaniu nagrania z przebiegu sesji rady dodatkowo stwierdził, że podczas głosowania nad zgłoszonymi do projektu planu uwagami naruszono postanowienia statutu odnoszącego się do trybu podejmowania uchwał. Skutkiem wadliwego głosowania na zgłoszonymi uwagami było unieważnienie części planu miejscowego dotyczącej działki osoby, która zgłosiła uwagi.

● gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej,

● wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

● regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Ponadto konieczne są uzgodnienia projektu planu z:

● wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

● właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

● organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie odrębnych przepisów,

● właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

● właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

● dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

● właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

● właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

● ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.

● przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

● zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także środowiska, przyrody oraz krajobrazu kulturowego;

● sposoby ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

● wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

● sposób kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu,

● granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

● szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

● regulacje dotyczące warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

● zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

● sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

● stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 14 - 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).