Wojewoda bada ważność aktów prawnych podejmowanych przez organy gminy

Wojewoda i regionalne izby obrachunkowe kontrolują zachowanie legalności działań w zakresie tworzenia prawa miejscowego. Ustawodawca nałożył więc na wójta (burmistrza i prezydenta miasta) obowiązek przedkładania organowi nadzoru uchwał rady gminy. Taki sam obowiązek ciąży na przewodniczących kolegialnych organów wykonawczych (starosta powiatu, marszałek województwa).

Powyższa czynność nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania nadzorczego. Dopiero ocena przedstawionej uchwały może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Wówczas rozpoczyna się bieg 30 -dniowego terminu, w którym organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. W tym celu wszczyna postępowanie, które prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek osób trzecich. Może ono być również rezultatem wniosku prokuratora. O wszczęciu postępowania trzeba zawiadomić organ samorządu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z 21 października 2002 r., OPS 9/02, Wokanda 2002/12/29).

Obowiązek przedkładania uchwał dotyczy wszystkich aktów rady gminy. Inaczej jest, jeśli chodzi o zarządzenia wójta. W tym przypadku wójt zobowiązany jest do przedstawienia tylko zarządzeń, które stanowią przepisy porządkowe. Nie oznacza to jednak, że pozostałe zarządzenia nie podlegają nadzorowi (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., 1278/06, Lex nr 287945).

Wojewoda może bowiem żądać przedłożenia mu innych zarządzeń. Odbywa się to w trybie art. 88 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa) mówi on, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.

Wójt przekazując uchwały i zarządzenia dokonuje oceny, który organ nadzoru jest właściwy do badania legalności aktu, czy jest nim wojewoda, czy regionalna izba obrachunkowa

Błędna kwalifikacja może zostać naprawiona przez organ nadzoru, który uznając swoją niewłaściwość, przekazuje sprawę właściwej rzeczowo instytucji.

Generalnie regionalne izby obrachunkowe są organami nadzorczymi nad działalnością jednostek samorządu w zakresie spraw finansowych. Nadzór ten dotyczy uchwał i zarządzeń w sprawie: procedury uchwalania budżetu i jego zmian, samego budżetu, zaciągania zobowiązań oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu samorządu, podatków i opłat, a także absolutorium. W pozostałym zakresie uchwały i zarządzenia podlegają nadzorowi wojewody.

Wójt jest zobowiązany do przedstawienia tekstu samej uchwały. Nie musi przedkładać jej uzasadnienia i związanej z nią dokumentacji. Nie może to być jednak odpis uchwały czy kopia niepotwierdzona za zgodność z oryginałem (por. wyrok NSA z 25 lipca 2000 r., I SA 695/00, Lex nr 55325). Organ nadzoru może jednak zażądać przekazania mu uzasadnienia uchwały i towarzyszącej jej dokumentacji (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., II SA/Bd 723/2005, LexPolonica nr 2320557). Jak bowiem stwierdził wojewoda wielkopolski, brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia organowi nadzoru ocenę jej legalności (rozstrzygnięcie nadzorcze z 26 czerwca 2007 r., NK.Le.I-2.0911-130/ 07, Wspólnota 2007/46/30).

Zarówno uchwały rady gminy (powiatu), jak i zarządzenia wójta, które ustanawiają przepisy porządkowe, powinny być przedstawione wojewodzie w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Przez dzień ustanowienia należy rozumieć dzień podjęcia uchwały rady gminy lub dzień wydania zarządzenia wójta, a nie dzień ich publikacji.

W literaturze za przepisy porządkowe uznaje się akty prawa miejscowego wydawane w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych nieobjętych ustawą, a dotyczących sytuacji szczególnych, nadzwyczajnych. Upoważnienie do wydania tych aktów stanowi np. art. 40 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ich wydawanie może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego z 23 kwietnia 2010 r., PN.II.0911-65-10, LexPolonica nr 2381846). Cechą charakterystyczną przepisów porządkowych jest możliwość ustanawiania sankcji za ich nieprzestrzeganie w postaci grzywny w granicach od 20 do 5 tys. zł (por. art. 24 par. 1 kodeksu wykroczeń).

Przepisy ustaw ustrojowych określają również terminy przekazania podjętych aktów. Uchwały powinny być przedłożone w terminie 7 dni od ich podjęcia, natomiast akty ustanawiające przepisy porządkowe w terminie 2 dni. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa takiego rozróżnienia nie przewiduje. Wszystkie akty powinny być przekazane do organów nadzoru w terminie 7 dni.

Przy ustalaniu terminowości wykonania obowiązku stosuje się odpowiednio art. 57 k.p.a. określający szczegółowe zasady terminów w postępowaniu administracyjnym. Przekroczenie przez burmistrza lub wójta terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych zarówno co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę. Termin powyższy należy uznać za instrukcyjny (wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4/11).

Jeżeli wójt przedstawi uchwałę rady gminy lub zarządzenie wójta z uchybieniem terminowi, to okres do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego będzie wynosić 30 dni od dnia faktycznego doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jeśli zaś chodzi o termin do wydania orzeczenia o nieważności uchwały lub zarządzenia, których wójt w ogóle nie przedstawił organowi nadzoru, to nie ma końcowej daty, z której upływem stwierdzenie nieważności aktu organu gminy przez organ nadzoru staje się niedopuszczalne (wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, LexPolonica nr 296869).

Burmistrz wydał zarządzenie w sprawie wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych. Wojewoda stwierdził jego nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, że zarządzenie to ma charakter aktu prawa miejscowego. Dlatego powinno być ono ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygnięcie wojewody zostało przez burmistrza zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ten oddalił skargę. Ostatecznie sprawa trafiła do NSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej burmistrz wskazał, że zarządzenie nie musiało być przekazane do wojewody. Nie ustanawia bowiem przepisów porządkowych. Zdaniem burmistrza wojewoda nie miał kompetencji do stwierdzenia nieważności tego aktu. NSA nie zgodził się z tym poglądem. Zauważył, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie, nie tylko to, które ustanawiają przepisy porządkowe (wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, Lex nr 490094).

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia zakazu handlu ulicznego z przyczep samochodowych i tymczasowych obiektów budowlanych. Celem tych przepisów było zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że handel uliczny zagraża bezpieczeństwu ruchu pieszych, zmuszając ich do poruszania się po jezdni. Ponadto handel taki powoduje zaśmiecanie i pogarszanie warunków sanitarnych. Uchwałę tę wojewoda zaskarżył do sądu administracyjnego. Ten zgodził się z zasadnością ustanowienia przepisów porządkowych regulujących handel uliczny i wniesioną skargę oddalił (wyrok WSA w Szczecinie z 15 czerwca 2004 r., II SA/Sz 257/2004, LexPolonica nr 2213987).

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Art. 90 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 78 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 81 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).