Gdy uchwała dotyczy interesów majątkowych radnego, powinien się on wyłączyć z głosowania

Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zakaz taki wynika z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: ustawa). Przy wykładni tego przepisu powstają liczne problemy w zakresie oceny konkretnych stanów faktycznych i rozstrzygnięć, czy w danych okolicznościach zachodzi (czy nie zachodzi) interes prawny radnego zobowiązujący go do wyłączenia się z głosowania. Podobny zakaz znajduje się w art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa.

Celem powyższych uregulowań jest potrzeba zapobiegania sytuacjom wykorzystywania mandatu radnego w celach prywatnych przez osobę pełniącą tę funkcję i to niezależnie od tego, czy rezultatem wykorzystania mandatu będzie przysporzenie korzyści majątkowej, czy jakiejkolwiek innej. Radny jest bowiem zobowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ustawy).

Dobro gminnej wspólnoty samorządowej oznacza jej prawidłowy rozwój społeczny, gospodarczy, kulturowy i cywilizacyjny. W szczególności mieszczą się w nim coraz lepsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, wzrost jej zamożności i znaczenia oraz poprawa warunków życia jej członków. Chodzi więc przede wszystkim o interes mieszkańców jednostki samorządowej, któremu powinny być podporządkowane wszystkie działania władz samorządu terytorialnego. Dobro to ma charakter nadrzędny. Jego realizacja obowiązuje radnego także wtedy, gdy zachodzi sprzeczność między tym dobrem a innymi dobrami, w tym powszechnym lub indywidualnym dobrem poszczególnych mieszkańców gminy.

Pojęcie "interes prawny" zostało zdefiniowane w postępowaniu administracyjnym. Interesem prawnym w rozumieniu przepisów ustaw ustrojowych samorządu jest interes, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Oznacza to, że interesem prawnym jest tylko taki, który spełnia łącznie następujące warunki: wynika z konkretnego przepisu (zasadniczo chodzi o przepis prawa publicznego), przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej, jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym (a nie potencjalnym). Dodatkowo musi on kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki.

W literaturze i orzecznictwie istnieje zgoda co do tego, że wymieniony w art. 25a u.s.g. interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa odnoszącego się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Rozbieżność poglądów pojawia się wówczas, gdy chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przepisy będące źródłem interesu prawnego są tylko przepisami prawa materialnego, czy mogą nimi być także przepisy proceduralne i ustrojowe. Za szerokim rozumieniem źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2002 r. (II SA/WR 1498/02, OwSS 2003/1/18, oraz w wyroku z 29 grudnia 2005 r. II OSK 507/05, Lex nr 188979).

Radny gminy nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W literaturze wskazuje się, że zakaz ten ma miejsce także wówczas, gdy jest on podmiotem określonego prawa lub obowiązku wspólnie z innymi osobami (np. z tytułu wspólności małżeńskiej). W przepisie bowiem chodzi o "jego", nie zaś np. "wyłącznie jego" interes prawny.

Podobnie też radnemu powiatu ustawodawca zakazał brania udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. W porównaniu do zakazu sformułowanego w odniesieniu do radnego gminy, zakaz ten ma szerszy zakres i nie odnosi się wyłącznie do głosowania w radzie i jej komisjach. Obejmuje on więc udział w głosowaniu we wszystkich organach powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany przez radę powiatu.

Najbardziej szczegółowe rozwiązania ustawodawca zawarł w ustawie o samorządzie województwa. Zawęził obowiązywanie zakazu do udziału w głosowaniu dotyczącym stosunków cywilnoprawnych radnego w określonych sprawach majątkowych z województwem i wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Obowiązywanie zakazu uzależniono zatem od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Zakaz ten nie odnosi się do stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych, stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy. Nie odnosi się on również do innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

Zakaz obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie. W szczególności chodzi o dyskusje nad nią i dostarczanie argumentów na rzecz konkretnego stanowiska rady czy komisji w przyszłej uchwale.

Przepisy ustaw samorządowych nie określają sposobu postępowania w razie powstania wątpliwości co do istnienia interesu prawnego radnego uniemożliwiającego mu udział w głosowaniu. W literaturze wskazuje się, że w takim przypadku można zdać się na ekspertyzę prawną. Jeśli jednak nie ma na nią czasu lub też nie usunie ona rozbieżności zdań, należy zarządzić głosowanie nad dopuszczalnością udziału radnego w głosowaniu nad konkretną sprawą. Głosowanie będzie dotyczyło wprost interesu prawnego tego radnego, dlatego musi on być z niego wyłączony.

Ustawodawca nie wskazuje podmiotu uprawnionego do dokonania wyłączenia. Przyjmuje się zatem, że radny w wymienionych sprawach podlega wyłączeniu z mocy ustawy. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała podjęta w takim głosowaniu będzie zatem nieważna (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 6 stycznia 2008 r., II SA/Sz 672/2004, LexPolonica nr 1965146).

Art. 25a ustawy o samorządzie gminnym wprowadził instytucję wyłączenia radnego z udziału w głosowaniu. Opiera on wyłączenie radnego na przesłance interesu prawnego, nie wprowadzając - tak jak to jest w przypadku art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa - ograniczenia przedmiotowego do określonego rodzaju spraw. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa. Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do wyboru na stanowisko wójta i odwołania z tego stanowiska. Przyjęcie poglądu, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.

● wygaśnięcia mandatu radnego oraz w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące tej uchwały, a także w sprawie jej wycofania (wyroki NSA z 3 marca 2008 r., II OSK 1844/07, Lex 507888 oraz 29 grudnia 2005 r., II OSK 507/05, Lex nr 188979, wyrok WSA w Szczecinie z 6 stycznia 2008 r., II SA/Sz 672/2004, LexPolonica nr 1965146, wyroki WSA we Wrocławiu z 5 września 2007 r., III SA/Wr 227/07, Legalis oraz z 6 września 2007 r., III SA/Wr 226/07, Legalis);

● udzielenia zgody na rozwiązanie przez starostę stosunku pracy z radnym powiatu lub zmiany warunków zatrudnienia (wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2007 r., III SA/Po 605/2007, Lex nr 438725);

● powołania na stanowisko sekretarza gminy. W aktualnym stanie prawnym sekretarz zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę. Orzeczenie może więc odnosić się np. do powołania na stanowisko skarbnika gminy (wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07, LexPolonica nr 1965146);,

● ubiegania się przez radnego o funkcję przewodniczącego rady (wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09, Legali oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 29 lipca 2009 r., II SA/Rz 444/2009, LexPolonica 2212050).

● wybór starosty, gdy radny kandyduje na to stanowisko (wyrok NSA w Białymstoku z 19 października 2003 r., SA/Bk 55/03, Lex nr 813301). W tym przypadku sąd stwierdził, że prawo do kandydowania przez radnego i prawo udziału w tych wyborach jest uprawnieniem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego;

● projektowana w planie droga ma zapewnić obsługę komunikacyjną m.in. działek radnych (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2004 r., IV SA 4929/03, Lex nr 164537).

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 21 ust. 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).