Rada gminy nie może ustanowić opłat za przyłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług reguluje ustawa z 7 czerwca 2001 r. Akt ten upoważnia radę gminy do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej regulamin).

Organ stanowiący uchwala regulamin po dokonaniu analizy projektów regulaminów opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu art. 19 ust. 1 ustawy wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu zaliczany jest on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do jego uchwalenia, ale również przepisów konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 listopada 2009 r., II SA/Go 754/2009, LexPolonica nr 2273156).

Przy uchwaleniu tego aktu rada gminy musi uwzględnić zasady techniki prawodawczej. Określone one zostały w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). WSA w Poznaniu w wyroku z 28 października 2008 r. (III SA/Po 356/08, Lex nr 4831460) orzekł, że naruszenie tylko reguł techniki prawodawczej nie uzasadnia jednak unieważnienie regulaminu. W skardze wojewoda wskazał, że przyjęcie regulaminu w formie załącznika do uchwały stanowi rażące naruszenie prawa. WSA nie zgodził się z tym poglądem i wyjaśnił, że ustanowienie regulaminu w formie załącznika do uchwały rady gminy nie jest naruszeniem prawa w rozumieniu art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił również, że reguły techniki prawodawczej nie są regułami wskazującymi sposób "ważnego" dokonania czynności prawodawczych. Określają one jedynie, jak tworzyć poprawne akty normatywne. Zdaniem WSA ich naruszenie powoduje przede wszystkim to, że akt normatywny staje się wadliwy - jest, mówiąc obrazowo, złej jakości, ale jest ważny.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 17 listopada 2009 r. (II SA/Go 754/2009, LexPolonica nr 22731156) podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru o istotnej niezgodności z prawem regulaminu w części, w której rada gminy powtarzała lub modyfikowała przepisy ustawy. Wprowadzono bowiem w regulaminie nowe definicje pojęć, do czego organ stanowiący nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Od powyższej zasady dopuszcza się jednak w orzecznictwie pewne wyjątki. Podnosi się, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Pomimo to myśli tej nie można utożsamić, ze swoistą modyfikacją i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91).

W ustawie brakuje regulacji dotyczących ponoszenia kosztów przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej. W związku z tym w praktyce pojawiły się próby wprowadzenia takich rozwiązań do regulaminów. Jednak w orzecznictwie od początku przyjmuje się, że w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy jest mowa jedynie o możliwości określenia przez radę gminy warunków przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., II OSK 1459/2008, LexPolonica nr 2466774 oraz wyrok NSA z 17 maja 2002 r.,I SA 2793/01, Lex nr 149541).

WSA w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2010 r. (II SA/Kr 1240/2010, LexPolonica nr 2482104) stwierdził, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. WSA wskazał, że nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Wyjaśnił również, że w aktualnym stanie prawnym jedynym legalnym sposobem uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń kanalizacyjnych budowanych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości jest zastosowanie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Chodzi w szczególności o przepisy regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143 - 148 tej ustawy).

Ostatnim zagadnieniem, stanowiącym przedmiot oceny regulaminów przez sądy administracyjne, są warunki techniczne, jakie musi spełnić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Problem ten jest na tyle istotny, że z jednej strony ustawodawca w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdza, iż regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z drugiej natomiast art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odbiorze ścieków powinna określać m.in. liczbę i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia. W związku z tym w praktyce nie do końca wiadomo, jakie warunki powinny być określane w umowie, a jakie w regulaminie. W literaturze uznaje się, że tą granicą jest charakter wprowadzanych rozwiązań, tj. że te generalne powinny się znaleźć w regulaminach, a indywidualne w umowie.

Próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie zwraca się uwagę na cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu ustawy, określony w art. 1 ustawy, który gwarantuje każdemu "dostęp do wody i do korzystania z niej". Uwzględniając szczególny charakter przedmiotu świadczonych usług, jakim jest woda, ustawodawca nałożył na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek dostarczenia wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem oraz w sposób ciągły i niezawodny (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, LexPolonica nr 2400186). W praktyce oznacza to, że w regulaminach powinny się znaleźć pewne generalne standardy gwarantujące ilość i jakość świadczonych usług. W umowie natomiast powinny być one dostosowane do potrzeb konkretnego kontrahenta oraz warunków lokalnych bez możliwości obniżenia progów wynikających z regulaminów. Mówiąc o warunkach, na jakich będą zawierane indywidualne umowy, należy wyraźnie zaznaczyć, że metodą ich ustalania mogą być tylko i wyłącznie negocjacje. W żadnym wypadku podstawą określenia indywidualnych przesłanek przyłączenia się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie może być decyzja administracyjna (wyrok NSA z 6 lipca 2007 r., II OSK 917/05, Lex nr 275427).

Z problematyką jakości świadczonych usług oraz obowiązujących w tym zakresie wymagań wiąże się kwestia rozliczeń usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W tym zakresie również zwraca się uwagę na to, że prawodawca gminny we wprowadzaniu w regulaminach obowiązków opomiarowania ilości zużytej wody i odprowadzanych ścieków nie ma pełnej swobody i jest ograniczony rozwiązaniami wynikającymi z ustawy. WSA we Wrocławiu w wyroku z 28 grudnia 2006 r. (II SA/Wr 570/06, Lex nr 296947) stwierdził, że nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego upoważnienia w tej mierze w art. 19 ust. 2, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 6 ustawy i przekroczenie zakresu ustawowego.

● minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

● szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

● sposób rozliczeń na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach;

● techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

● warunki przyłączania do sieci;

● sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

● sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

● standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

● warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.).