Korupcja dotyczy głównie osób mających wpływ na wydawanie decyzji administracyjnych

Decyzje o warunkach zabudowy należy rozpatrywać jako element realizacji gospodarki budowlanej. Zgodnie z prawem budowlanym organami nadzoru są starosta, wojewoda oraz główny inspektor nadzoru budowlanego. Do ich podstawowych obowiązków jako organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą prawo budowlane, a również nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Uprawnienia nadzorcze wymagają w szczególności kontrolowania zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych. To także działania przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych czy zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dodatkowo wnioskodawca w takiej sprawie może się odwołać od decyzji o warunkach zabudowy na ogólnych zasadach postępowania administracyjnego, czyli w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO). Ewentualną skargę na decyzję podjętą przez SKO rozpatruje wojewódzki sąd administracyjny (WSA).

Uprawnienia kontrolne, oprócz analitycznych, prewencyjnych oraz operacyjno-śledczych należą do zadań, których wykonanie ustawodawca nałożył na CBA. Dokładnie kwestie kontroli regulują art. 31 - 47 ustawy o Centralnym Biurze Administracyjnym (Dz.U. z 2006 nr 104, poz. 708 z późn. zm.).

Czynności kontrolne prowadzone przez CBA polegają m.in. na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych. Kontroli CBA podlegają osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych, jednostki do nich niezaliczane, które jednak otrzymują środki publiczne, a także przedsiębiorcy.

Oznacza to, że urzędnicy samorządowi muszą się liczyć z możliwością pojawienia się funkcjonariuszy CBA i podjęcia przez nich kontroli, także w zakresie lokalnej gospodarki gruntami i nieruchomościami. Należy też mieć świadomość, że w przypadku stwierdzenia w działalności urzędu odstępstw od obowiązujących przepisów powstaje podstawa do wyciągnięcia z tego faktu konsekwencji, w tym pociągnięcia winnych do odpowiedzialności karnej.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest ona formą dysponowania gruntem, a jedynie działaniem mającym na celu porządkowanie ładu przestrzennego. Do dysponowania gruntem uprawniony jest jego właściciel. Decyzję o gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości podejmuje rada gminy w swojej uchwale. Uchwały podejmowane są na posiedzeniach jawnych, z dostępem publiczności. Dlatego też rozwiązanie to powinno gwarantować pełną przejrzystość postępowania.

Przestępstwo korupcyjne ma charakter lustrzany, bowiem jednej i drugiej stronie transakcji korupcyjnej grozi odpowiedzialność karna. W związku z tym pomiędzy uczestnikami relacji korupcyjnej zawiązuje się tzw. solidarność sprawców korupcji. Oznacza to, że żadnemu z nich nie opłaca się, żeby sprawa wyszła na jaw. Stosują oni wówczas różne zabiegi kamuflujące popełnienie takiego przestępstwa. Istnieje natomiast możliwość uniknięcia odpowiedzialności karnej przy zastosowaniu tzw. klauzuli bezkarności. Przysługuje ona jedynie wręczającemu łapówkę. Z przywileju tego sprawca (wręczający) może skorzystać wtedy, gdy powiadomi organ ścigania o popełnionym przez siebie przestępstwie, zanim organ dowie się o nim jako pierwszy z innych źródeł, a przedmiot łapówki został przez sprawcę łapownictwa biernego (przyjmującego) przyjęty. Przywilej ten nigdy nie dotyczy osoby przyjmującej łapówkę. Osoba ta może ewentualnie skorzystać z tzw. nadzwyczajnego złagodzenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia (art. 60 par. 3 i 4 oraz 61 kodeksu karnego). W praktyce klauzula ta dotyczy też przypadków przekazania informacji o popełnionym przestępstwie w drodze zawiadomienia o nim właściwego organu ścigania (CBA, prokuratura, policja), ewentualnie w protokole przesłuchania świadka.

Jeżeli osoba sugeruje lub proponuje załatwienie sprawy w tzw. inny sposób, należy się domyślać, iż proponuje załatwienie sprawy wbrew obowiązującym zasadom i procedurom. Często oznacza to, że sugerowana inna droga załatwienia sprawy jest sprzeczna z obowiązującym prawem. Sformułowania w rodzaju "poproszę pana Jagiełłę, żeby było bez kłopotów" albo "jak posmarujesz, to pojedziesz", mają natomiast bardziej wyraźny wydźwięk korupcyjny. Także inne pojawiające się określenia typu: "wyrazy wdzięczności", "świadczenia szczególne", "dary losu", nadają relacji korupcyjny charakter. Warto więc być wyczulonym na to, jak urzędnik się zachowuje i co mówi o trybie załatwienia sprawy wniesionej do urzędu. Również opóźnianie prac przez inwestorów z tzw. powodów od nich niezależnych może wskazywać na chęć uzyskania dodatkowych, niezgodnych z umową i prawem korzyści.

Z punktu widzenia samorządu wskazane jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które porządkują kwestie zagospodarowania wszystkich nieruchomości gruntowych. Tam, gdzie grunty objęte są uchwalonymi planami zagospodarowania przestrzennego, znika przestrzeń do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Interesy wszystkich właścicieli nieruchomości mogą być uwzględnione już na etapie uchwalania takiego planu. Jest on udostępniany do publicznej wiadomości i każdy może wnieść do niego swoją propozycję. Dlatego też takie postępowanie należy uznać za najwłaściwsze. Im większy obszar uwzględniony jest w planach, tym mniej miejsca pozostaje na wydawanie kontrowersyjnych decyzji.

Rozwój zjawiska korupcji w administracji dotyczy w największej mierze osób mających wpływ na wydawanie decyzji administracyjnych, np. urzędników zatrudnionych w wydziałach urbanistyki i architektury, zasobów mieszkaniowych, rozwoju i polityki gospodarczej, komunikacji, handlu i usług oraz ochrony środowiska. Czynnościami urzędowymi, którym często towarzyszą działania korupcyjne, są wydawanie koncesji, pozwoleń na budowę, decyzji o warunkach zagospodarowania, decyzji o wymiarze, odroczeniu lub umorzeniu podatku itp. Modelowym przykładem występowania zjawisk korupcyjnych jest działalność związana z wydawaniem pozwoleń na budowę. Rozwojowi patologii sprzyja brak planów zagospodarowania przestrzennego, co zwiększa uznaniowość decyzji urzędnika. Skutkiem nieprzychylności urzędnika może być wydłużanie procedury w nieskończoność. Często też urzędnik daje do zrozumienia, że wyda pozwolenie, jeżeli projekt wykona wskazana przez niego osoba. Pole do nadużyć stwarza również procedura odrolnienia gruntów, czyli zmiana przeznaczenia działki rolnej na budowlaną. Dodatkowe informacje odnośnie do przykładów zachowań korupcyjnych stwierdzonych przez CBA dostępne są w publikacjach przygotowanych przez nasze biuro, w szczególności w publikacji pt. "Mapa korupcji". Wspomniane dokumenty dostępne są na stronie internetowej http://cba.gov.pl/portal/ pl/49/1002/Publikacje CBA.html.

@RY1@i02/2011/110/i02.2011.110.207.0006.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Jacek Dobrzyński, Centralne Biuro Antykorupcyjne

Rozmawiał Krzysztof Polak