Jakich procedur trzeba dopełnić przed rozpoczęciem remontu

Definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Problem w tym, że ustawa nie wyjaśnia pojęcia "bieżąca konserwacja". Rozstrzygają o tym sądy, a te - zdarza się - ten sam rodzaj prac uznają za remont lub za bieżącą konserwację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego różnica znaczeniowa tych wyrażeń powinna wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją są roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty określone remontem (wyrok NSA z 24 września 1999 r. IV SA 1530/97).

W innym orzeczeniu NSA uznał, że prace związane z remontem polegają w pierwszej kolejności na usunięciu starych elementów budynku, a następnie zastąpieniu ich innymi nowymi, a więc na pracach rozbiórkowych i wykonaniu prac odtworzeniowych (wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 661/09).

Rozróżnienie tych dwóch pojęć ma kluczowe znaczenie dla inwestora. Prace remontowe wymagają bowiem wcześniejszego zgłoszenia staroście, a prace polegające na bieżącej konserwacji nie. Remont wykonywany bez zgłoszenia właściwemu organowi stanowi nielegalne wykonywanie robót budowlanych.

Próbę zdefiniowania "bieżącej konserwacji" podjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2006 r. Według NSA przez pojęcie bieżącej konserwacji, o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, by zabezpieczyć go przed szybkim zużyciem się lub zniszczeniem. Także by utrzymać go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem. Bieżącą konserwacją będą więc prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont.

Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych lub prac remontowych jest kwestią ocenną wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia (wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt. II OSK 704/05).

Co do zasady, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale istnieją od niej pewne wyjątki. Jeden z nich wymienia art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zdarza się, że inwestorzy korzystając z uproszczonych procedur przewidzianych dla prac remontowych (zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych), wykonują prace polegające na budowie nowego obiektu w miejscu dotychczasowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2011 r. stwierdził, że prowadzone prace mogą być uznane za remont jedynie wtedy, kiedy w ich wyniku nie zostaje naruszona substancja obiektu. Remont można przeprowadzić w istniejącym budynku. W przypadku całkowitej rozbiórki obiektu i wzniesieniu w tym miejscu nowego budynku takich robót nie można uznać za remont, tylko budowę, a ta wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn akt. II OSK 172/10).

Nieco łagodniej orzecznictwo traktuje prace wykonywane w lokalu. W wyroku z 12 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się tylko do "robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych", co wynika z jego brzmienia. Natomiast "remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym, wielolokalowym niedotykający części konstrukcyjnych budynku niemający żadnego wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości, nie jest remontem obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu.

Jak wynika z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Zgodnie z powyższym można mówić np. o remoncie budynku, w którym na skutek dewastacji brak stropów, pokrycia dachowego czy też drzwi i okien. W takim przypadku naprawienie stropu i dachu oraz wstawienie drzwi i okien jest bowiem odtworzeniem stanu pierwotnego, stanu z okresu, kiedy ten budynek został zbudowany.

NSA, odnosząc się do rozpoznawanej sprawy (sygn. akt II OSK 460/06), mając na uwadze zakres wykonanych robót w lokalu polegających na: rozebraniu dwóch ścianek działowych z suporeksu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i WC, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowaniu ścian sufitów - stwierdził, że nie można w tym konkretnym przypadku mówić o remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Są to raczej roboty budowlane będące bieżącą konserwacją lokalu mieszkalnego.

Zdaniem NSA żadnych z powyżej wymienionych prac nie można określić jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie był to więc remont w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W oparciu o brzmienie art. 3 pkt 8 prawa budowlanego bieżącą konserwacją, o której tam mowa, określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu (wyrok NSA z 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie roboty budowlane polegające na wymianie okien stanowią remont i to niezależnie od tego, czy następuje zmiana wielkości otworów okiennych. Nie jest to bowiem czynność z zakresu bieżącej konserwacji, gdyż do takich czynności można zaliczyć odnowienie okien poprzez pomalowanie i inne drobne naprawy. A jeśli budynek wpisany jest do rejestru zabytków województwa, to wymiana okien, zdemontowanie drzwi i zamontowanie w ich miejsce okna oraz zamurowanie pozostałej części otworu wymagają pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawodawca postanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W stosunku do takich obiektów obowiązuje więc ogólna zasada, że wszelkie roboty budowlane mogą być w nich wykonywane dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jedynie prace budowlane, które nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, a więc które nie są budową, rozbudową, nadbudową, przebudową, montażem, remontem lub rozbiórką, mogą być wyjątkowo realizowane bez takiej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 grudnia 2009 r. II SA/Lu 582/09).

Jeśli inwestor planuje wykonanie prac remontowych lub innych robót, których nie potrafi właściwie zakwalifikować, powinien zgłosić je w starostwie. W zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych należy określić: rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (patrz wzór).

Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zależności od potrzeb do zgłoszenia trzeba również dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł wynikający m.in. z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jak wynika z wyroku NSA z 24 stycznia 200 7 r. - każda umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (użytkownik wieczysty) upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 par. 1 kodeksu cywilnego i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 24 stycznia 2007 r., sygn. akt 211/06). Orzeczenie to można odnieść także do prac remontowych prowadzonych w wynajmowanym lokalu.

Zgłoszenia zamiaru budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ (czyli starosta) nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeśli:

● zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

● budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

● zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego (na okres do 120 dni niepołączonego trwale z gruntem, przewidzianego do rozbiórki) w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia starosta nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a gdy inwestor tego nie zrobi, starosta wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Sprzeciw wyrażony przez starostę oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Starosta może też nałożyć na inwestora (w drodze decyzji) obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może spowodować:

● zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

● pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

● pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

● wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Odwołanie od decyzji starosty wnosi się do właściwego wojewody za pośrednictwem organu, który ją wydał. Inwestor ma na to 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Niezgłoszenie przez inwestora zamiaru wykonania robót remontowych może spowodować wszczęcie postępowania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Konsekwencją tego jest wstrzymanie robót budowlanych co najmniej na kilka miesięcy.

Na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

● bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

● w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

● na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (przepis ten wymienia przypadki, kiedy zgłoszenie robót jest konieczne, w tym m.in. prace remontowe), lub

● w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ podaje przyczynę wstrzymania robót i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Może też nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Co ważne,postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie organ wyda decyzję. Jeśli tego nie zrobi - inwestor może kontynuować prace remontowe.

W przypadku stwierdzenia nielegalnego remontu organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Jego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodności z prawem, gdy np. wykonane prace naruszają przepisy techniczne bądź stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ nadzoru budowlanego może nałożyć (decyzją) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W decyzji określa też termin wykonania tych robót. Jeśli inwestor spełni nałożone na niego obowiązki, - organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Decyzja ta kończy postępowanie naprawcze.

Gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem albo jeśli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego albo nakaże rozbiórkę.

Podmiotem zobowiązanym do poniesienia obowiązków administracyjnych wynikających z wymienionych decyzji jest inwestor, którym może być nie tylko właściciel lub zarządca obiektu, ale także dzierżawca, najemca.

@RY1@i02/2011/076/i02.2011.076.210.0004.001.jpg@RY2@

Wzór

Ocena, czy konkretne roboty stanowią remont, przebudowę albo inne roboty budowlane bądź też w ogóle nie są wykonywaniem robót budowlanych, tj. czy ich wykonywanie wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, należy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej bądź organu nadzoru budowlanego prowadzącego konkretne postępowanie administracyjne.

Inwestor zgłosił staroście zamiar przeprowadzenia remontu polegającego na rozbiórce zniszczonej ściany frontowej budynku gospodarczego i wykonaniu nowej. Starosta nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia, co umożliwiło inwestorowi rozpoczęcie robót. Na skutek prowadzonych prac nie został jednak odtworzony stan pierwotny budynku. Powstał nowy obiekt o innych wymiarach i innym kształcie niż dotychczas istniejący. Zmieniła się tym samym powierzchnia i kubatura budynku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takich robót nie można uznać za remont budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Należy je zaliczyć do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Na wykonanie takich robót wymagane jest pozwolenie na budowę.

Jeżeli z treści zgłoszenia wynika zamierzenie wykonania prac polegających m.in. na remoncie dachu budynku gospodarczego, to nieprecyzyjne wymienienie wszystkich prac, jakie mogły się okazać konieczne do realizacji tego zamierzenia, nie może stanowić o tym, że część tych prac została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Taka sytuacja miałaby miejsce jedynie wówczas, gdy owe dodatkowe roboty budowlane dotyczyłyby zupełnie innego zakresu niż opisany w zgłoszeniu, albo gdy byłyby to roboty, na które inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Inwestor zgłosił staroście zamiar otynkowania ściany budynku od strony sąsiedniej działki (budynek położony jest na granicy z sąsiednią działką). Starosta wniósł od tego zgłoszenia sprzeciw. Swoją decyzję uzasadnił tym, że prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, które może być wydane po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego z udziałem stron (w tym przypadku właściciela sąsiedniej działki). Zgłoszenie jest natomiast trybem uproszczonym, w którym udział w postępowaniu bierze tylko inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę inwestora, stwierdził, że otynkowanie ściany należy do robót remontowych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Organy (starosta i wojewoda), twierdząc, że pozwolenie na budowę jest potrzebne, nie wskazały przepisu prawa budowlanego, który byłby wiążący w takiej sytuacji.

Inwestor zgłosił w starostwie zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: wymianie pokrycia dachowego, wykonaniu nowego łacenia dachu, wymianie rynien i rur spustowych, wykonaniu obróbek blacharskich komina i kalenicy dachu, wykonaniu nowej podbitki okapów dachu, dociepleniu ścian zewnętrznych, wykonaniu balustrad na balkonie i tarasie, remoncie wewnętrznej instalacji c.o. i elektrycznej oraz wykonaniu tynków wewnętrznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszystkie te prace mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia. Inwestor nie ograniczył się jednak do wykonania prac objętych zgłoszeniem. Dokonał także wymiany całej więźby dachowej na budynku. Według skarżącego sąsiada na skutek wykonanych prac zmienił się całkowicie wygląd zewnętrzny budynku i jego wysokość. Dach przed rozpoczęciem prac był czterospadowy (obecnie jest dwuspadowy). Ponadto inwestor dokonał nadbudowy ścian kolankowych w stosunku do istniejących poprzednio o około 1 m. Ściany szczytowe zostały wykonane jako nowe i umieszczono w nich otwory okienne. Dobudowane zostało także w całości wejście do budynku. Tego typu roboty wymagały pozwolenia na budowę.

Inwestor zgłosił w starostwie powiatowym wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na wymianie pokrycia dachu (wraz z wymianą elementów drewnianych). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie remontu, które następnie umorzył. W ocenie organu roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Od decyzji tej odwołał się uczestnik postępowania - sąsiad inwestora. Organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wymiana elementów dachu związana z wymianą jego pokrycia i niewymagająca pozwolenia na budowę mieści się w zakresie robót remontowych objętych zgłoszeniem.

Teresa Siudem

teresa.siudem@infor.pl

Ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).