Sąd orzekł, że nie trzeba oświadczenia, aby zalegalizować budowę

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą siedmiu sędziów (sygn. akt II OPS 2/10) ostatecznie rozstrzygnął wątpliwości w interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten znajduje zastosowanie podczas legalizacji samowoli budowlanych określonych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Odnosi się więc do robót innych niż realizacja obiektów budowlanych.

Kontrowersje budziła kwestia, czy artykuł ten może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Orzecznictwo NSA nie było bowiem jednolite i różnie określało zakres uprawnień organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie art. 51 prawa budowlanego.

W wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 532/08) sąd zaprezentował pogląd, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 prawa budowlanego nie jest związane z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót powinno bowiem nastąpić w zakresie wymagań, jakie przewiduje prawo administracyjne, a nie cywilne. W konsekwencji należy uznać, że brak w art. 51 prawa budowlanego podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd argumentował, że co prawda w takiej sytuacji może dojść do legalizacji robót budowlanych z naruszeniem praw do nieruchomości, ale nie pozbawia to uprawnionego ochrony w wystąpieniach przed sądem powszechnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

Inna wykładnia przepisu musiałaby prowadzić do jego rozszerzającej interpretacji i zezwalać na nałożenie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej. Przywołane stanowisko prezentowane było także we wcześniejszych orzeczeniach NSA (por. wyrok z 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07 oraz z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 606/07).

Nie brakowało jednak poglądów odmiennych. W wyroku z 17 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 967/08) NSA uznał, że także w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 prawa budowlanego konieczne jest sprawdzenie, czy inwestor dysponuje prawem do rozporządzania nieruchomością na cele budowlane. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać doprowadzenia do tego stanu jedynie w ograniczonym zakresie. Co więcej, konstytucyjna zasada równości wymaga, by pojęcie stanu zgodnego z prawem było rozumiane i stosowane jednakowo w odniesieniu do wszystkich podmiotów. Nie powinno być tak, że inwestor, który nie może rozpocząć inwestycji ze względu na brak prawa do terenu na cele budowlane znajdzie się w korzystniejszej sytuacji po wszczęciu postępowania naprawczego w trybie art. 51 prawa budowlanego. W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z 14 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 603/07), przyjmując, że obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami prawa budowlanego, a ponadto właśnie z tych przepisów wynika wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak też potwierdził NSA w wyroku z 3 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06).

Rzecznik praw obywatelskich, opowiadając się za tym ostatnim poglądem, zwrócił uwagę na to, że źródłem rozbieżności jest odmienne rozumienie określenia "doprowadzenie do stanu zgodności z prawem". Wskazał przy tym, że ustawodawca uzależnił zarówno wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, jak i legalizację samowoli przeprowadzaną w trybie art. 48 ust. 1 lub w art. 49b tej ustawy, od złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

W konsekwencji uznał, że mając na uwadze gwarancję ochrony prawa własności należy stwierdzić, iż także art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego daje podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie przedmiotowego oświadczenia mieści się bowiem w obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tej opinii. W uzasadnieniu wskazano, że analiza przepisu art. 51 ust. 1 prowadzi do wniosku, że pkt 2 tego przepisu dotyczy jedynie ściśle wyodrębnionych sytuacji. Zdaniem sądu organ nadzoru ocenia najpierw, czy stan faktyczny i prawny zobowiązuje go do wydania nakazu zaniechania dalszych robót lub rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Natomiast w razie ustalenia, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu, organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, która zobowiązuje inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Dopiero wtedy właściwy organ stosuje art. 51 ust. 1 pkt 2. W dalszej części uzasadnienia wskazano także, że pojęcie określone czynności dotyczy w istocie czynności o charakterze materialno-prawnym, a nie procesowym czy formalnym.

Zdaniem sądu art. 51 ust. 1 pkt 2 jest jasny, a jego gramatyczne brzmienie wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym (legalizującym budowę) ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane. Biorąc pod uwagę okoliczności tego rozstrzygnięcia podnoszone przez RPO, których sąd nie podzielił, wydaje się, że powyższe rozstrzygnięcie będzie stanowiło punkt odniesienia do ewentualnych kolejnych orzeczeń w podobnych sprawach oraz wyznaczy przyszłą linię orzecznictwa.

R. Adam KozŁowski

Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy

Arkadiusz Cieśliński

aplikant radcowski