Rola prezesa UOKiK: prawne zawiłości

14 stycznia 2011 roku prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dr Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel zgodnie ze swoimi wcześniejszymi zapowiedziami odmówiła zgody na połączenie Polskiej Grupy Energetycznej z gdańską spółką Energa. Decyzja ta jest kontrowersyjna, lecz wcale nie z powodu merytorycznych jej aspektów, czy też jej zasadności. Mowa o kontrowersjach prawnych, które wynikają z odpowiedzi na pytanie, czy i jak daleko może posunąć się niezależny organ administracji publicznej w ferowaniu wyroków dotyczących przyszłego rozstrzygnięcia, jeszcze przed złożeniem wniosku, a także jakie konsekwencje może to mieć dla samego postępowania.

W ubiegłym roku Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, prezes UOKiK w wystąpieniach medialnych, ale także na posiedzeniach komisji sejmowych, gdzie występowała jako centralny organ administracji państwowej, sugerowała, że nie wyrazi zgody na koncentrację wynikającą z połączenia przedmiotowych podmiotów. Prezentowane w ten sposób stanowisko oparte było na analizach i badaniach rynku, których bieżące prowadzenie jest ustawowym obowiązkiem prezesa UOKiK i wynika wprost z przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie odnosząc się do rzetelności tych badań, a także nie podważając szczerych intencji prezes UOKiK, (która podczas posiedzenia Komisji Skarbu Państwa w lipcu 2010 r. sama stwierdziła, że mając świadomość dużej odpowiedzialności, która będzie na niej ciążyła w momencie wpłynięcia wniosku, postępuje zupełnie inaczej niż na co dzień w każdej innej sprawie, gdzie prezes UOKiK wypowiada się dopiero po otrzymaniu wniosku) stwierdzić należy, że jej bezstronność jako centralnego organu administracji w tej konkretnej sprawie może budzić pewne wątpliwości.

Należy zwrócić uwagę na pewne możliwości oraz problemy prawne wynikające z przedstawionej sytuacji. Zgodnie z przepisem art. 24 par. 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przepis ten stoi na straży fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. Można powiedzieć, że jest gwarantem zapewnienia bezstronności orzekania pozwalającym wyłączyć pracownika z konkretnego postępowania.

Zdaniem doktryny nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu, o którym mowa w powyższym przepisie, podlegał pracownik piastujący stanowisko organu administracji publicznej (Andrzej Wróbel, komentarz bieżący do art. 24 k.p.a., wyrok NSA z 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188 z glosą W. Chróścielewskiego).

Za bezpośredniego przełożonego prezesa UOKiK uznać natomiast należy organ sprawujący nad nim nadzór na podstawie art. 29 par. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, czyli prezesa Rady Ministrów. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r., II OSK 879/06, w którym czytamy, iż: "Brak bezpośredniego przełożonego w rozumieniu przepisów prawa pracy nie może czynić martwą regulacji prawnej zawartej w przepisie art. 24 k.p.a. W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości pracownika piastującego funkcję organu orzeka organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a.".

W przedmiotowym stanie faktycznym mogą pojawić się wątpliwości co do tego, czy strona postępowania przed prezesem UOKiK może złożyć do prezesa Rady Ministrów wniosek o wyłącznie w trybie art. 24 par. 3 już po wydaniu decyzji przez organ. Z jednej strony wydanie decyzji kończy postępowanie w sprawie. Z drugiej jednak rola prezesa UOKiK nie kończy się na wydaniu decyzji. W razie złożenia przez stronę odwołania, zgodnie z ust. 3 art. 81 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów prezesowi UOKiK przysługuje siedmiodniowy termin na dokonanie samokontroli zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów prezes UOKiK może uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie przysługuje odwołanie.

Uznanie możliwości złożenia wniosku już po wydaniu decyzji, z punktu widzenia celowości regulacji, wydaje się być słuszne. Ustawa milczy na temat terminu, w jakim strona byłaby zobowiązana do skutecznego złożenia wniosku o wyłączenie w trybie art. 24 par. 3 k.p.a. Należy więc podzielić stanowisko doktryny, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie "już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy (...), w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych" (Andrzej Wróbel, komentarz bieżący do art. 24 k.p.a. za: J. Borkowski (w:) "Komentarz", 1996, s. 127).

Jeżeli przedmiotowy wniosek zostanie skierowany do prezesa Rady Ministrów, będzie on obowiązany wyłączyć pracownika bądź odmówić wyłączenia w formie postanowienia. Na postanowienie, o którym mowa, nie służy zażalenie, skutkiem czego zgodnie z przepisem art. 124 par. 2 nie będzie ono zawierało uzasadnienia (tak: wyrok NSA z 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2 - 3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90). Jest to także postanowienie o konstytutywnym charakterze co oznacza, że można się na nie skutecznie powołać dopiero po jego wydaniu. (tak: wyrok NSA z 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92, OSPiKA 1995, z. 9, poz. 188). Z tego względu wniosek o wyłączenie powinien zostać złożony przed wniesieniem odwołania.

Jeżeli okazałoby się, że w opisanych okolicznościach prezes Rady Ministrów przychyliłby się do wniosku o wyłączenie prezesa UOKiK, będzie musiał przekazać sprawę do rozpatrzenia innemu centralnemu organowi administracji państwowej. Kwestia uznania wypełnienia przesłanki z art. 24 par. 3 k.p.a. pozostaje otwarta.

dr Filip Elżanowski

ekspert w dziedzinie prawa energetycznego oraz innych przepisów dotyczących rynków regulowanych