Jak napisać skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego

Z punktu widzenia przedsiębiorców, ale nie tylko, wiedza na temat możliwości i sposobu poddania kontroli sądu administracyjnego aktów wydawanych przez organy administracji publicznej ma niezwykle istotne znaczenie. Kontrola sądów administracyjnych obejmuje wiele ważnych dla funkcjonowania podmiotów gospodarczych rozstrzygnięć, począwszy od decyzji podatkowych, poprzez różnego rodzaju zezwolenia, koncesje czy akty i czynności związane z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. Stąd też przed wskazaniem, jak napisać skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ważne jest wyjaśnienie, co może być jej przedmiotem i kto może ją wnieść.

Krótki wstęp

Niezawisłe i niezależne od władzy ustawodawczej, a także wykonawczej sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej przez rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji, postanowień i innych aktów i czynności podejmowanych w sferze administracji publicznej. Sądy te orzekają również o bezczynności organów administracji publicznej w wyżej wymienionych kategoriach spraw oraz w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga to, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej. Nie mogą, co do zasady bezpośrednio przyznać określonych praw lub nakładać obowiązków. Sąd kontroluje zgodność z prawem postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, a więc w razie uwzględnienia skargi orzeka o uchyleniu zaskarżonego aktu.

Co można zaskarżyć

Podstawowym aktem prawnym regulującym procedurę sądowoadministracyjną jest ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z jej art. 3 par. 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8).

W przeważającej większości przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna. Jest to najogólniej mówiąc władczy jednostronny akt wydany przez organ administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, skierowany do konkretnego podmiotu i regulujący jego prawa lub obowiązki. Zrozumienie istoty decyzji administracyjnej jest o tyle ważne, że o charakterze określonego rozstrzygnięcia organu nie decyduje jego tytuł, lecz rzeczywista treść. Może więc zdarzyć się sytuacja, kiedy organ w piśmie które z pozoru nie ma formy decyzji administracyjnej, rozstrzygnie władczo o prawach lub obowiązkach konkretnego adresata. Również wówczas istnieje możliwość poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej.

Mówiąc o przedmiocie skargi do sądu administracyjnego, warto zwrócić uwagę na treść art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z nim do sądu administracyjnego można zaskarżyć inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Są to głównie czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej, podjęte przez organ administracji publicznej, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. [przykład 1]

Sądy administracyjne zajmują się także, jak już wspomniano, rozpoznawaniem skarg na bezczynność organów administracji publicznej i na przewlekłość postępowania administracyjnego. O bezczynności organu mówi się wówczas, gdy organ nie wydał decyzji, postanowienia czy innego aktu lub nie podjął stosownej czynności w ustawowo określonym terminie. Bezczynność może mieć miejsce zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym. Od 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) wprowadzono możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego obok skargi na bezczynność organu. Zakres obu skarg częściowo się pokrywa. W doktrynie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, gdy organ administracyjny w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 par. 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Jako przewlekłość postępowania można traktować także przypadki podejmowania przez organ czynności pozornych lub zbędnych, a więc sytuacje, kiedy organ co prawda nie jest bezczynny, ale jego działania nie mają na celu niezwłocznego zakończenia sprawy.

Komu wolno

Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik praw obywatelskich oraz organizacja społeczna (w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decydują przepisy. Co do zasady uprawnionymi do wniesienia skargi są przede wszystkim osoby, które brały udział w postępowaniu przed organami administracji publicznej, zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej bądź innego aktu. Aby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, niekoniecznie jednak trzeba być stroną postępowania administracyjnego (np. w sprawach skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego). W każdym przypadku skarżący musi wykazać wspomniany wyżej interes. Skargę do sądu administracyjnego może też wnieść osoba, która przez błąd organu stała się adresatem decyzji administracyjnej. Podmiot, który niezgodnie z prawem został uznany przez organ za stronę postępowania administracyjnego, ma interes prawny, aby decyzję wydaną w tym postępowaniu wyeliminować z obrotu (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., sygn. III SA 1617/02). Zdolność do czynności procesowych, a więc również do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mają:

wosoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych,

wosoby prawne,

worganizacje społeczne, a także inne jednostki nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Osoby fizyczne działają osobiście, natomiast inne podmioty przez upoważnione organy. O tym, jakie organy są właściwe do reprezentowania określonej jednostki organizacyjnej, decydują przepisy prawa regulujące ustrój tych jednostek. Przykładowo, sposób reprezentacji spółek handlowych określa kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. nr 94, poz. 1037 ze zm.).

Podkreślić należy, że przedstawiciel ustawowy osoby fizycznej lub organ osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej ma obowiązek wykazać sądowi swoje umocowanie przy pierwszej czynności w postępowaniu. W orzecznictwie przyjęto, że brak dokumentu uprawniającego do działania za stronę w postępowaniu jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez stronę na wezwanie sądu.

Poza osobistym działaniem w postępowaniu sądowym (lub przez przedstawiciela ustawowego czy upoważniony organ) istnieje możliwość ustanowienia pełnomocnika. Stronie wolno wybrać na pełnomocnika adwokata lub radcę prawnego (we wszystkich kategoriach spraw) oraz rzecznika patentowego (w sprawach własności przemysłowej), a także doradcę podatkowego (w sprawach obowiązków podatkowych i celnych). Wszyscy oni mogą reprezentować zarówno osoby fizyczne, jak też osoby prawne i inne jednostki organizacyjne. Dodatkowo pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego (art. 35 par. 2 p.p.s.a.). Pełnomocnikiem może być też inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia.

Pełnomocnik powinien przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy podpisane przez mocodawcę pełnomocnictwo bądź wierzytelny jego odpis. Jeżeli udzielane jest ono na rozprawie, dopuszczalna jest forma ustna (oświadczenie takie zapisuje się w protokole). Jeżeli pełnomocnictwo udzielane jest przez osobę prawną, wraz z nim należy przedstawić dokument, z którego wynika umocowanie podpisującego do działania w imieniu tej osoby prawnej. Ustawa nie precyzuje, jaki ma to być dokument. W praktyce w odniesieniu do spółek kapitałowych polega to na przedstawieniu aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Brak również w przepisach wskazania jego daty. O autentyczności i aktualności odpisu z KRS każdorazowo decyduje sąd. W razie wątpliwości może zażądać złożenia dodatkowych dokumentów. Warto podkreślić, że złożenie dokumentu pełnomocnictwa w sądzie rodzi obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 złotych. Opłata ta powinna zostać uiszczona na rachunek bądź w siedzibie właściwego urzędu gminy (miasta). Urzędem właściwym miejscowo do pobrania tej opłaty jest ten, na terenie którego siedzibę ma sąd, gdzie faktycznie składa się dokument pełnomocnictwa. [przykład 2]

Brak opłaty skarbowej nie ma oczywiście wpływu na skuteczność procesową pełnomocnictwa. Pełnomocnik jest upoważniony do podejmowania, w imieniu swojego mocodawcy, czynności procesowych w ramach udzielonego umocowania. Co do zasady działania podjęte przez pełnomocnika nawet wbrew rzeczywistej woli mocodawcy wiążą sąd. Wyjątek od tej zasady został uregulowany w art. 41 p.p.s.a. Zgodnie z nim mocodawca stawający jednocześnie z pełnomocnikiem może niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika. Warto jednocześnie pamiętać, że ustanowienie pełnomocnika do reprezentowania w określonym postępowaniu sądowym ma też ten skutek, że sąd wszelką korespondencję kieruje wyłącznie do pełnomocnika, a nie do strony.

Statystyka wpływających skarg

Wskazując na praktyczny wymiar funkcjonowania sądów administracyjnych, można podać dane statystyczne dotyczące liczby skarg wpływających do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz okresu oczekiwania na rozpoznanie skargi. W 2011 roku do wojewódzkich sądów administracyjnych trafiło ponad 60 tys. skarg na akty i czynności oraz 3831 skarg na bezczynność. Z 47 tys. skarg rozpoznanych na rozprawie sądy uwzględniły ich ponad 14 tys. skarg, oddaliły ok. 30 tys., a ok. 3,2 tys. skarg załatwiono w inny sposób. Najwięcej skarg wniosły osoby fizyczne (ok. 48 tys.), osoby prawne (ponad 16 tys.) organizacje społeczne (616), prokurator (511) oraz rzecznik praw obywatelskich (12). Wojewódzkie sądy administracyjne w terminie do 3 miesięcy od daty wpływu załatwiły średnio ok. 50 proc. skarg. Natomiast w terminie do 6 miesięcy załatwiono już 81 proc. skarg. Najwięcej załatwionych spraw dotyczyło kwestii podatkowych (ok. 31 proc.) oraz szeroko pojętego budownictwa (ok. 26 proc.). Powyższe dane pochodzą z informacji o działalności sądów administracyjnych w 2011 roku.

PRZYKŁAD 1

Zwrot opłaty za kartę pojazdu

W uchwale z 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 3/07) NSA stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie par. 1 ust. 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną. Organ załatwia ją w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a.

PRZYKŁAD 2

Wniesienie opłaty skarbowej

Strona wnosi skargę kasacyjną za pośrednictwem WSA w Poznaniu. Dołącza do niej pełnomocnictwo obejmujące m.in. reprezentowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mimo że NSA działa w stolicy, organem właściwym w sprawie opłaty skarbowej za dokument pełnomocnictwa będzie prezydent miasta Poznań.

@RY1@i02/2012/215/i02.2012.215.21500040a.101.jpg@RY2@

Szczepan Borowski,asystent sędziego NSA

Szczepan Borowski

asystent sędziego NSA