E-maila od ministra do referenta nie trzeba udostępniać

Informacja publiczna to hasło, które nie jest szczególnie lubiane przez urzędników administracji państwowej. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112., poz. 1198 z późn. zm.) nakłada obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Każdy z nas ma prawo, w trybie ustawy, żądać udostępnienia mu jakiejś informacji, wglądu do dokumentu urzędowego oraz dostępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów publicznych od podmiotów administracji publicznej, które tę informację posiadają. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje w zasadzie całą administrację państwową wykonującą zadania publiczne.

Niejednoznaczna definicja

Ustawa w art. 1 mówi: "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu". Co jest zatem informacją publiczną? Niestety ustawa nie precyzuje tego pojęcia w sposób jednoznaczny. Wątpliwości powstają ze względu na zastosowaną w nim prawniczą zasadę ignotum per ignotus. Co prawda artykuł 6 ustawy zawiera katalog informacji, które podlegają udostępnieniu, niemniej nie jest to katalog zamknięty (używa się w nim zwrotu "w szczególności"), a niektóre sformułowania powodują jeszcze większą niejasność. Na bazie ukształtowanego orzecznictwa przyjmuje się, co do zasady, iż za publiczne należy uznać te wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. We wspomnianym art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdza się, iż informacją publiczną jest informacja o statusie prawnym, organizacji, strukturze, majątku, np. ministerstwa, urzędu wojewódzkiego, urzędu gminy, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Kancelarii Sejmu, Komendy Głównej Policji; informacją publiczną jest również informacja o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o planowanych działaniach, jak również informacja o projektach aktów prawnych przygotowywanych w danej jednostce, o zasadach działania, np. o sposobach stanowienia przepisów prawnych, informacja o przebiegu kontroli, jak również informacja o majątku publicznym oraz informacja o osobach sprawujących funkcje publiczne i ich kompetencjach, informacja o danych publicznych, takich jak treść aktów administracyjnych (decyzji), informacje o stanie państwa.

W praktyce realizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednego z podstawowych uprawnień obywateli (art. 61 konstytucji mówi, iż obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne) napotyka wiele trudności.

Sąd o korespondencji w sieci

Z tego punktu widzenia ciekawy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. I OSK 666/12, w którym NSA badał, czy korespondencja, w tym również mailowa, osoby pełniącej funkcję publiczną ze swoimi współpracownikami jest informacja publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA zwrócił uwagę, iż ustawa "nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu" (tu przypominamy, iż ustawa zawiera wyjątki, można odmówić ze względu na ochronę tajemnic ustawowych oraz informacji niejawnych, jak i ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dalej w uzasadnieniu wyroku czytamy, iż "korespondencja, w tym także korespondencja mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych". Korespondencja taka nie ma bowiem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

NSA w swoim wyroku wskazał, iż dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej to niekoniecznie dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, gromadzeniu materiałów i opinii. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią zatem informacji publicznej.

A zatem jeżeli petent wystąpi do Ministerstwa Finansów o udostępnienie mu informacji dotyczącej korespondencji ministra ze swoimi pracownikami na temat planowanych prac nad projektem założeń do ustawy podatkowej, otrzyma odpowiedź, iż korespondencja taka nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy.

Małgorzata Terlikowska

prawnik, pracownik organów administracji publicznej