Poprzeć siebie w wyborach czy wyłączyć się z głosowania

Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zakaz ten wynika z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Przy wykładni tego przepisu powstają liczne wątpliwości. Po pierwsze jak należy rozumieć pojęcie interesu prawnego. Po drugie czy kandydat na określone stanowisko w radzie lub komisji musi się wyłączyć z głosowania.

Interes prawny

Pojęcie "interes prawny" zostało zdefiniowane w postępowaniu administracyjnym. Interesem prawnym w rozumieniu przepisów ustaw ustrojowych samorządu jest ten, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Oznacza to, że interesem prawnym jest tylko taki, który spełnia łącznie następujące warunki: wynika z konkretnego przepisu (zasadniczo chodzi o przepis prawa publicznego), przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej, jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym (a nie potencjalnym). Dodatkowo musi on kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki.

W literaturze i orzecznictwie jest zgoda co do tego, że wymieniony w art. 25a u.s.g. interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu odnoszącego się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Nie ma zatem znaczenia, czy w przypadku radnego jest on z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, gospodarczego czy np. prawa pracy. Przy tym może on mieć charakter majątkowy i niemajątkowy.

Rozbieżność poglądów pojawia się wówczas, gdy chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przepisy będące źródłem interesu prawnego dotyczą tylko prawa materialnego, czy mogą nimi być także przepisy proceduralne i ustrojowe. Za szerokim rozumieniem źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2002 r. (II SA/WR 1498/02, OwSS 2003/1/18, oraz w wyroku z 29 grudnia 2005 r., II OSK 507/05, Lex nr 188979).

Kwestie proceduralne

Z definicji wynika, że interes prawny może dotyczyć kwestii proceduralnych, takich jak między innymi głosowanie kandydatur na objęcie stanowisk w radzie lub komisji. Czy zatem w każdej sytuacji, gdy w głosowaniu wzięli udział radni, którzy byli kandydatami, należałoby stwierdzić nieważność uchwały.

W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2010 r. (II OSK 1865/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu stwierdził, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Radny ma interes prawny w wybraniu go na funkcję przewodniczącego rady gminy, więc stosownie do art. 25a u.s.g. wykluczony jest jego udział w głosowaniu w tej sprawie. Pogląd ten najczęściej stanowi podstawę skarg do sądów na uchwały w głosowaniu, których brali udział kandydaci na określone stanowiska w radzie.

Warto jednak zauważyć, że orzeczenie to jest coraz częściej krytykowane i to nie tylko przez komentatorów, wojewodów, ale także przez sądy administracyjne. Jeszcze przed dokonaniem wykładni art. 25a u.s.g. przez NSA eksperci wskazywali, że uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie rady gminy, związane z organizacją pracy rady, gdzie na daną funkcję wybrany może być wyłącznie radny (wybór przewodniczącego rady, jego zastępców, członków komisji rady), nie będą ze swej natury objęte dyspozycją art. 25a u.s.g. Głosowania wyborcze nie wiążą się z istnieniem interesu prawnego po stronie radnego.

Są one wyłącznie elementem procedury decyzyjnej w sferze politycznej, a udział w nich jest podstawowym obowiązkiem radnego (glosa A. Rzeteckiej-Gil do wyroku WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07, Lex/el 2008, podobnie M. Kulesza, "Interes prawny", Wspólnota 2003/7/44).

Trafnie się wskazuje, że przyjęcie sposobu rozumienia interesu prawnego - zaprezentowany przez NSA w wyroku z 25 stycznia 2010 r. - może prowadzić do absurdalnych wniosków. Jednym z przykładów jest kwestia wykonania kompetencji zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Na podstawie tego przepisu rada jest zobowiązana do ustalenia zasad, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. NSA uzasadnił swoje stanowisko tym, że pełnienie określonej funkcji w radzie ma wpływ (może mieć wpływ) na wysokość otrzymywanej diety, gdyż w myśl art. 25 ust. 8 u.s.g. rada przy ustalaniu wysokości diet ma obowiązek wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

W związku z tym należałoby uznać, że każdy radny ma interes prawny w sprawie dotyczącej wysokości diet. Treść tej uchwały przesądzi bowiem o wysokości świadczenia pieniężnego, które radny będzie otrzymywał z tytułu pełnienia swojej funkcji.

Stąd z kolei wynikałoby, że wszyscy radni byliby z mocy art. 25a u.s.g. wyłączeni z udziału w głosowaniu nad taką uchwałą. Kompetencja rady, wynikająca z art. 25 ust. 4 u.s.g., byłaby więc niewykonalna z uwagi na treść innego przepisu tej samej ustawy (glosa R. Skwarło do wyroku NSA z 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09, Lex/el 2010).

Niektóre sądy są za

Powyższy argument przekonał niektóre sądy administracyjne. Ze stanowiskiem NSA nie zgodził się na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z 30 czerwca 2011 r. (II SA/Wa 486/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał on, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady nie narusza art. 25a u.s.g. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, któremu przepis ten powinien służyć.

Warszawski sąd uznał za słuszną uwagę wojewody mazowieckiego, że bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego i prawo do udziału w tych wyborach) należy do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.

Oceny NSA nie podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z 20 lipca 2011 r., III SA/Łd 198/11,www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem tego sądu sprawy wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego rady, członka komisji rady oraz kwestia ustalania wysokości diet radnych nie dotyczą osobistego, własnego, indywidualnego interesu prawnego radnego gminy. Nie są to sprawy dotyczące jego (radnego) interesu prawnego.

Wybór przewodniczącego rady gminy to kwestia wewnętrznej organizacji pracy rady gminy. Kompetencje przewodniczącego rady ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad (art. 19 ust. 2 u.s.g.).

Różne skutki

Ci, którzy uważają, że kandydaci na stanowiska w radzie lub komisji powinni wyłączyć się z głosowania, podkreślają jednak, że nie zawsze jego udział jest istotnym naruszeniem prawa. Kwestię tę należy bowiem oceniać w kontekście wyniku głosowania.

Jeżeli wynik świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się, nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa. Naruszenie byłoby zaś istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o wyborze przewodniczącego. W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

To z kolei stanowiłoby podstawę do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały.[przykład]

Kiedy wolno podnieść rękę

● wyboru starosty, gdy radny kandyduje na to stanowisko (wyrok NSA w Białymstoku z 19 października 2003 r., SA/Bk 55/03, Lex nr 813301). Sąd stwierdził, że prawo do kandydowania przez radnego i prawo udziału w tych wyborach jest uprawnieniem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego;

● projektowania w planie drogi, która ma zapewnić obsługę komunikacyjną m.in. działek radnych (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2004 r., IV SA 4929/03, Lex nr 164537).

PRZYKŁAD

Nieistotne naruszenie prawa

Radni złożyli do sądu skargę na uchwałę w sprawie wyboru wiceprzewodniczących rady. Wskazali, że przy podejmowaniu tej uchwały brali udział radni ubiegający się o stanowisko wiceprzewodniczącego, co ich zdaniem narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżących, że kandydaci powinni wyłączyć się z głosowania. Uznał jednak, że głosowanie radnych (kandydatów) stanowiło nieistotne naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., albowiem ich udział nie miał wpływu na wybór wiceprzewodniczących. Ze statutu gminy wynikało, że uchwały rady w sprawie wyboru i odwołania przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Minimalna liczba głosów wymaganych do dokonania ważnego wyboru wiceprzewodniczącego, w sytuacji gdyby każdy z trzech radnych kandydujących na wiceprzewodniczącego wstrzymał się od głosu, wynosiłaby 10. W takim przypadku wymaganą liczbę głosów uzyskaliby ponownie radni (kandydaci), którzy głosowali, a nie radni, którzy zaskarżyli uchwałę (wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r., II SA/Bk 167/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Podstawa prawna

Art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).