Na plan likwidacji szkoły musi się zgodzić związek zawodowy

Zgodnie z ustawą z 23 maja 2001 r. o związkach zawodowych (dalej: ustawa) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (dalej: ustawa o trójstronnej komisji), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Obowiązek opiniodawczy odnosi się więc wyłącznie do aktów prawa miejscowego będących przepisami powszechnie obowiązującymi na danym obszarze i pod warunkiem, że objęte są zakresem działania związków zawodowych.

Uchwały podlegające konsultacji

Przepisy ustrojowe jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) nie zawierają definicji aktów prawa miejscowego. Określają one jedynie ich przykładowy katalog. I tak w myśl art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, które mogą odnosić się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 13 czerwca 2011 r. (IV SA/Gl 441/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez j.s.t. jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego musi zawierać normy mające charakter normatywny, a więc o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (normy ogólne). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Zatem adresat takich norm powinien być określony nazwą generalną (np. każdy człowiek, żołnierz, rodzic, funkcjonariusz publiczny, organ, organizacja publiczna i prywatna). Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie tylko w jednej konkretnej sytuacji i nie mogą się konsumować przez jednorazowe zastosowanie.

Gliwicki sąd podkreślił, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium. Wystarczy wskazanie adresatów co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. [Przykład 1]

Organizacja nie wszystko opiniuje

Opiniowanie dotyczy tylko uchwał, których treść odnosi się wprost do określonego przedmiotu działalności związków zawodowych. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy oraz które dotyczą nieokreślonej grupy osób. Przykładowo takimi sprawami będą zasady wynagradzania nauczycieli, pracowników samorządowych czy innych grup zawodowych, regulaminy pracy czy przyznawanie dodatków do pensji. Z kolei uznaje się, że nie podlegają opiniowaniu m.in. uchwały budżetowe, uchwały dotyczące obowiązków utrzymania czystości i porządku w gminie, uchwały podatkowe czy uchwały odnoszące się do ustalenia wysokości czynszów za najem lokali. [Przykład 2]

Za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe i ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) zrzeszające więcej niż 300 tys. członków będących pracownikami oraz działające w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w wyroku z 27 sierpnia 2008 r. (II OSK 509/08; Legalis), że do procedury konsultacyjnej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania art. 241[25] par. 1 pkt 2 oraz art. 241[25a] kodeksu pracy. Nie można bowiem utożsamiać "reprezentatywnej organizacji związkowej" z "reprezentatywną zakładową organizacją związkową".

Ważne terminy

Organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Dokumenty te organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku.

W przypadku odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska.

Stanowisko NSA

W orzecznictwie sądów administracyjnych liczne wątpliwości wzbudziła problematyka charakteru prawnego uchwał organów j.s.t. w zakresie likwidacji, utworzenia lub przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym także szkół. Chodziło przy tym o sam charakter takich uchwał oraz konieczność i zakres kompetencji organizacji związkowych w ich opiniowaniu.

W celu ujednolicenia orzecznictwa i wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, NSA w składzie siedmiu sędziów podjął 29 listopada 2010 r. uchwałę (I OPS 2/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjął, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. NSA wyjaśnił również, że w przypadku gdy przekazany zostanie do zaopiniowana projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, to nie zachodzi już potrzeba późniejszego przekazania projektu samej uchwały o likwidacji. Negatywna opinia wyrażona na etapie projektowania uchwały intencyjnej może mieć o wiele większe znaczenie niż opinia taka wyrażona w stosunku do uchwały o likwidacji, kiedy istnieje już pozytywna decyzja kuratora oświaty i o likwidacji poinformowano rodziców.

Przykład 1

Przepisy w sprawach indywidualnych

Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie utworzenia zespołu szkół. Wojewoda złożył skargę do sądu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazał, że uchwała została podjęta bez uzyskania opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego na temat jej projektu, co powoduje jej niezgodność z prawem. Sąd administracyjny stwierdził, że uchwała ta nie ma waloru aktu powszechnie obowiązującego. Zakreśla ona bowiem krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do grona pedagogicznego i pracowników szkół tworzących zespół, a więc zindywidualizowanej grupy zatrudnionych. Projekty aktów indywidualnych nie podlegają zaś opiniowaniu przez związki zawodowe. Sprawa trafiła ostatecznie do NSA, który w pełni zgodził się z poglądem sądu I instancji (wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., I OSK 54/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

PRZYKŁAD 2

Ważny jest przedmiot działalności

Rada gminy w formie uchwały ustaliła wysokość opłaty targowej pobieranej od osób dokonujących sprzedaży na targowiskach i sposób jej poboru. Organizacja związkowa wystąpiła do wojewody o uchylenie uchwały jako wydanej z naruszeniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych bez wymaganej tym przepisem konsultacji. Wojewoda wniósł skargę do sądu administracyjnego. Ten oddalił skargę, stwierdzając, że uchwała wydana została wprawdzie w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej przewidzianej w art. 19 ust. 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 z późn. zm.), jednak jej treść nie odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych (wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 30 czerwca 1994 r., SA/Gd 2363/93; LexPolonica nr 299889).

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Podstawa prawna

Art. 19 ust. 1 - 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Art. 6 ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. nr 100, poz. 1080 z późn. zm.). Art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)