Decyzje muszą zwierać wszystkie wymagane elementy

Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) określa w art. 28, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższa definicja, z uwagi na szeroki zakres podmiotów spełniających jej wymogi, powoduje wiele wątpliwości interpretacyjnych, o czym świadczy liczne orzecznictwo sądowe wskazujące, kogo można uznać za stronę postępowania. Organy prowadzące postępowanie administracyjne są zobowiązane właściwie ustalić wszystkie podmioty posiadające przymiot strony i zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania. Nie wystarczy jednak właściwie ustalić, kto jest stroną. Stronami są bowiem z mocy prawa wszyscy spełniający przesłanki wskazane w art. 28 k.p.a. Stronę trzeba także właściwie oznaczyć w wydanej decyzji. Obowiązek taki nakłada na organ art. 107 par. 1 k.p.a. (oraz art. 124 par. 1 k.p.a. w odniesieniu do postanowień). Oznaczenie strony jest o tyle istotne, że jego brak skutkuje niemożliwością uznania wydanego przez organ dokumentu za decyzję administracyjną (patrz m.in. wyrok NSA w Warszawie z 14 czerwca 2011 r., I OSK 325/11). W decyzji należy przy tym określić wszystkie strony, a nie tylko te, na których żądanie zostało wszczęte postępowanie (patrz wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 2006/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak rozmieścić

W art. 107 k.p.a. określono, jakie elementy powinny być zawarte w decyzji. Ustawa nie określa przy tym, w jaki sposób powinny być one rozmieszczone. Tym samym organy oznaczają strony w różnych miejscach, tj. w tzw. nagłówku decyzji, w jej treści lub też w tzw. rozdzielniku. Pomimo zastrzeżeń podnoszonych przez orzecznictwo wobec poszczególnych formuł można je uznać, pod pewnymi warunkami, za zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z k.p.a. O ile oznaczenie strony w treści decyzji nie budzi jednak większych kontrowersji, o tyle dokonanie tego w nagłówku lub rozdzielniku bywa podważane przez strony postępowania.

Zdaniem sądów

Istnieje wiele orzeczeń dotyczących miejsca oznaczenia strony w decyzji. Jako przykład wskazać można m.in.:

1. odnośnie do oznaczenia strony w nagłówku:

wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. (I SA/Sz 388/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym orzekł on, iż oznaczenie strony w nagłówku można uznać za działanie prawidłowe, o ile "dokonane oznaczenia nie mogą wywoływać żadnych wątpliwości co do tożsamości (...) strony postępowania, do której adresowana jest decyzja";

wyrok NSA w Warszawie z 14 czerwca 2011 r. (I OSK 325/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wskazanie strony postępowania w nagłówku decyzji spełnia wymóg zakreślony w art. 107 par. 1 k.p.a. Sąd dodał jednocześnie, iż "z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona";

2. odnośnie do oznaczenia strony w rozdzielniku:

wyrok WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2008 r. (II SA/Po 266/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który uznając oznaczenie stron w tzw. rozdzielniku za "niepreferowane", stwierdził, iż nie stanowi to istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu.

Oznaczenie strony w rozdzielniku budzi największe wątpliwości. Poza ww. wyrokiem WSA w Poznaniu można wskazać także wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2010 r. (I SA/Wa 2085/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd,nazywając błędem oznaczenie strony jako adresata wyłącznie w rozdzielniku decyzji, wskazał jednocześnie, iż nie stanowi to istotnego naruszenia art. 107 par. 3 k.p.a. Na braku podstaw unieważnienia aktu administracyjnego z powodu niewłaściwego technicznego rozmieszczenia danych oparł swój wyrok z 26 listopada 2008 r. również WSA w Olsztynie (II SA/Ol 809/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej jednak strony należy w tym miejscu przytoczyć także wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r. (IV SA 4725/03; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd zinterpretował przepisy zdecydowanie bardziej rygorystycznie, orzekając, iż przeniesienie wykazu stron (zawierającego również dane adresowe) do "rozdzielnika" decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron.

Powyższe dywagacje dotyczą w szczególności sytuacji, w których organ zdecydował się oznaczyć stronę wyłącznie w rozdzielniku. Inna sytuacja nastąpi, jeżeli strony zostaną wskazane także w treści decyzji lub postanowienia. Wtenczas akt administracyjny w omawianym zakresie nie będzie budził wątpliwości (patrz wyrok WSA w Olsztynie z 12 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 415/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aby uniknąć wątpliwości interpretacyjnych, organy administracji publicznej nie powinny się ograniczać do oznaczania stron wyłącznie w rozdzielniku. Warto przy tym przytoczyć wyrok NSA z 12 października 2010 r. (II OSK 1571/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym orzekł on, iż "organ administracji ma obowiązek wskazać w sentencji podmiot, który uzyskuje uprawnienie lub na który nakładany jest obowiązek. (...) Wskazanie pozostałych stron postępowania może natomiast nastąpić w załączniku do decyzji, tzw. rozdzielniku".

"Otrzymuje" czy "do wiadomości"

Dodatkowym problemem, jaki pojawia się na tle omawianej tematyki, jest prawidłowa struktura rozdzielnika, tj. możliwość zastosowania formuł "otrzymuje" oraz "do wiadomości", a także konsekwencje wskazania strony w części "do wiadomości". Co istotne, adresatami decyzji są nie tylko strony postępowania administracyjnego. Są nimi bowiem wszystkie podmioty, którym decyzja jest doręczana, a więc także podmioty niebędące stronami. Należy tu w szczególności wskazać na doręczanie decyzji przedstawicielom lub pełnomocnikom stron. Decyzje doręcza się właśnie im, a nie stronom (art. 40 k.p.a.). [Przykład 1]

Obowiązek doręczania kopii decyzji podmiotom niebędącym stronami postępowania wynikać może także z innych przepisów. Jako przykład można wskazać art. 38 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zobowiązujący określone organy do przesyłania decyzji o pozwoleniu na budowę wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Podmioty te wskazywane są w rozdzielniku decyzji, pomimo że nie są jej stronami. Często odbywa się to przy tym w części rozdzielnika oznaczonej zwrotem "do wiadomości". W części tej wskazywani są także niejednokrotnie adresaci niebędący co prawda stronami, lecz mający interes faktyczny w sprawie.

Wskazanie w rozdzielniku decyzji adresata niebędącego stroną postępowania nie powoduje, iż uzyskuje on przymiot strony. Ten bowiem wynika wprost z art. 28 k.p.a. Jak orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2011 r. (I SA/Wa 1616/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pomimo iż uzyska on przez to jako adresat decyzji prawo do jej zaskarżenia, nie uzyska jednocześnie prawa przysługującego stronom postępowania, tj. prawa do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. [Przykład 2]

Trzeba przy tym podkreślić, że stosowanie części "do wiadomości" bywa często negowane w orzecznictwie. Sądy wskazują przy tym w szczególności, iż przepisy prawa administracyjnego nie przewidują możliwości doręczenia stronom pisma "do wiadomości" (patrz m.in. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2007 r.; IV SA/Wa 178/08 oraz wyrok WSA w Lublinie z 25 stycznia 2006 r., I SA/Lu 529/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkuje to bowiem niezapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu. Założyć można jednak, że ograniczenie takie dotyczy w szczególności sytuacji, w której strona nie zostałaby określona w treści decyzji. Na potwierdzenie takiego stanowiska przytoczyć można wyrok WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2008 r. (II SA/Rz 574/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego przesłanie decyzji stronie jedynie "do wiadomości" nie zmienia jej statusu ani też nie pozbawia prawa do wniesienia przysługującego stronom środka zaskarżenia.

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.08800060b.803.jpg@RY2@

WZÓR

Przykład 1

Doręczenie pisma pełnomocnikowi

Do Urzędu Gminy X wpłynął wniosek w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia złożony przez pełnomocnika firmy Y. Pomimo że firma Y będzie stroną postępowania wskazaną w treści decyzji, decyzja ta powinna zostać doręczona pełnomocnikowi, a nie stronie. Tym samym w rozdzielniku powinien zostać wskazany pełnomocnik, a nie strona.

PRZYKŁAD 2

Uprawnienia kierownika budowy

Starosta skierował decyzję o pozwoleniu na budowę do kierownika budowy, który co prawda jest uczestnikiem procesu budowlanego, lecz nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (strony te określa art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Kierownik budowy uzyskał tym samym, jako adresat decyzji, możliwość złożenia odwołania. Zważywszy na to, iż nie uzyskał jednak przez to przymiotu strony, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a., powinien umorzyć postępowanie odwoławcze.

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.08800060b.804.jpg@RY2@

dr Jacek Murzydło, specjalista do spraw prawnych w administracji publicznej

dr Jacek Murzydło

specjalista do spraw prawnych w administracji publicznej

Podstawa prawna

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).