Opłaty geodezyjne z przeszłości, setki tysięcy złotych do oddania dziś

W październiku Skarb Państwa działający za pośrednictwem powiatu legionowskiego przegrał ze spółką oferującą usługi geodezyjne spór prawny przed sądem apelacyjnym. Komornik ściągnął zaś z konta starostwa niemal 700 tys. zł. Chodziło o nienależnie pobierane przez lata dodatkowe opłaty geodezyjne za sporządzanie kopii oraz aktualizację treści mapy zasadniczej. Niejasna była bowiem podstawa prawna.

Wspomniane opłaty samorząd legionowski nakładał w drodze zarządzenia starosty. Nie wynikały więc bezpośrednio z ustaw. W takiej sytuacji przedsiębiorcy postanowili walczyć o ich zwrot. Wygrali. Sąd Apelacyjny w Warszawie zakwestionował właśnie podstawę prawną poboru dodatkowych opłat i uznał, że skoro podstawa jest wadliwa, to opłaty pobierane w oparciu o nią były nienależne.

Starosta legionowski Jan Grabiec przestrzega, że podobne sprawy mogą pojawić się w innych powiatach, a ucierpi na tym Skarb Państwa. Jego zdaniem wysokość roszczeń z opisywanego tytułu w skali kraju to nawet 2 mld zł (patrz rozmowa). Co prawda, dziś większość samorządów nie pobiera już wątpliwych opłat, ale roszczenia przedsiębiorców świadczących usługi geodezyjne mogą dotyczyć przeszłości.

Zarządzenia bez upoważnień

W poprzednich latach część samorządów oprócz opłat wynikających bezpośrednio z rozporządzeń wykonawczych do ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) pobierała dodatkowe opłaty ustalone przez nie same w drodze aktów prawa miejscowego. Takie działania były odpowiedzią samorządowców na niedoskonałe przepisy prawa krajowego, które wówczas obowiązywały (obecnie utraciły moc).

- Źródłem nieporozumień były przepisy wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzeń wykonawczych, które z jednej strony wskazywały, że wysokość ustalonych w nich opłat została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania zgłaszanych prac bez względu na ich liczbę, z drugiej zaś strony stanowiły, że opłaty te nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej - wyjaśnia w rozmowie z DGP radca prawny dr Ewa Prejs, prowadząca własną kancelarię.

W sytuacji, gdy opłaty nie obejmowały kosztów sporządzania kopii mapy zasadniczej, a takie były ponoszone przez administrację publiczną, która odpowiadała za udostępnianie informacji z zasobów geodezyjnych i kartograficznych, samorządy na własną rękę próbowały uzupełnić tę lukę. Ustalały dodatkowe opłaty chociażby w drodze zarządzeń starosty.

- Nie ulega wątpliwości, że nie było podstaw prawnych do nakładania tego typu dodatkowych danin publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Takie działanie wymaga bowiem wyraźnego upoważnienia i to rangi ustawowej - tłumaczy dr Prejs. Mecenas przywołuje tu zasadę opisaną w art. 94 Konstytucji RP, że organy samorządu terytorialnego mogą na swoim terenie ustanawiać akty prawa miejscowego, ale tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

- Nie może być tu mowy o stanowieniu prawa miejscowego na podstawie domyślnej delegacji, tym bardziej - zawartej w rozporządzeniu. Upoważnienie do określenia wysokości opłat geodezyjnych miał wyłącznie właściwy minister - dodaje pytana przez nas ekspert. Skoro opłaty nie miały właściwej podstawy prawnej, to oznacza, że przedsiębiorcy oferujący usługi geodezyjne i często zwracający się o dane z publicznych zasobów ponosili więcej opłat, niż powinni.

Luka w ustawie

Sprawa nie jest jednak jednoznaczna. Samorządy mogą bowiem bronić się w sposób, który przyjęto w Legionowie. Otóż w obowiązującym do lipca br. rozporządzeniu ministra infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. nr 37, poz. 333) było wskazane, że określone w nim opłaty nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej. Zdaniem samorządowców tak sformułowany przepis należało rozumieć w ten sposób, że, co prawda, rozporządzenie nie wskazywało wprost wysokości opłaty za wspomnianą czynność, ale skoro wspominało o tego typu kosztach, to znaczy, że trzeba je naliczyć przedsiębiorcy występującemu o określone dane. W związku z tym samorządy robiły to na własną rękę, właśnie w drodze aktów prawa miejscowego.

W sukurs tej argumentacji idzie Prokuratoria Generalna, która wespół ze starostą legionowskim próbuje wykazać legalność opisywanych dodatkowych opłat. Prokuratoria przywołuje orzecznictwo sądów. W wyroku z 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 707/13) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyjęcie rozwiązania, które nakazywałoby sporządzać kopie i aktualizację mapy zasadniczej nieodpłatnie, skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem samorządów, na które zostałby przerzucony ciężar finansowy związany z eksploatacją zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taka linia obrony może się jednak nie sprawdzić. Zwrotu dodatkowych opłat przedsiębiorcy mogą przecież dochodzić, podobnie jak było w Legionowie, przed sądami cywilnymi, które w żaden sposób nie są związane orzecznictwem NSA.

Są nowe przepisy

W obliczu problematycznej interpretacji starych przepisów warto przyjrzeć się obecnej sytuacji prawnej. W czerwcu br. dokonano bowiem dużej nowelizacji prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie opłat. Chodziło o wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 30/12), który stwierdził, że to ustawa musi określać, za jakie czynności związane z udostępnianiem danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego trzeba płacić i według jakich stawek się to powinno odbywać (pisaliśmy o tym w DGP nr 151/2014 - "Za mapy trzeba płacić. Kto i ile, decyduje ustawa").

- Przepisy te nie przewidują dodatkowych opłat za sporządzanie kopii materiałów z zasobu. Problem ten został zatem rozwiązany. Niestety obecnie obowiązujące przepisy zawierają wiele innych niedociągnięć, które powodują, iż pobieranie opłat geodezyjnych nadal jest zagadnieniem wywołującym spory sądowe - komentuje dr Ewa Prejs.

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl

CZTERY PYTANIA DO EKSPERTA

Jeśli już ściągać, to z innego konta

@RY1@i02/2014/219/i02.2014.219.08800030a.802.jpg@RY2@

Jan Grabiec starosta legionowski

Komornik za opłaty geodezyjne, pobierane na podstawie nieobowiązujących już dziś przepisów, dopadł państwa starostwo. Czy inne też się mogą tego obawiać?

To problem nie tylko naszego starostwa, dotyczy on większości powiatów w Polsce. Gdyby większość firm geodezyjnych wystąpiła o zwrot opłat, to według moich szacunków sporna kwota wyniosłaby ok. 2 mld zł. Zwłaszcza że zdaniem sądu część opłat należałoby zwrócić nawet za 10 lat wstecz. Jednak w tym przypadku zasądzonej kwoty nie powinno się ściągać, jak u nas, z konta powiatu.

A z czyjego?

Powinny zostać ściągnięte od Skarbu Państwa, bo sprawy geodezyjne to zadanie rządowe zlecone powiatom. Jeśli zdecydowano ściągnąć je z powiatowego konta, to przynajmniej z tego, na które wpływają środki przeznaczone na zadania zlecone, tymczasem pieniądze zostały ściągnięte z konta, na które wpływają nasze własne dochody.

Czy zamierzacie państwo coś dalej z tym zrobić?

Skłoniliśmy Prokuratorię Generalną, która prowadzi sprawę, do wystąpienia o kasację wyroku. Wystąpiliśmy też z zażaleniem na czynności komornicze. Opisaliśmy również sprawę wojewodzie, teraz czekamy na jego odpowiedź.

Jaka jest realnie szansa, że inni też wystąpią o zwrot?

Postępowanie toczy się na drodze cywilnej, co wymaga wniesienia wysokiego wpisowego od wysokich roszczeń, na razie nie ma więcej takich pozwów. Słyszałem jednak o zainteresowaniu firm prawniczych skupem roszczeń. To mogłoby być rzeczywiście niebezpieczne, nie tylko dla budżetów starostw, lecz także państwa.

Rozmawiała Zofia Jóźwiak