NSA o przeregulowaniu problematyki odpadów komunalnych

Sygn. akt II OSK 654/14

9 września 2014 r.

Przez długi czas po zmianie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) samorządy miały problem z dostosowaniem regulaminów utrzymania czystości i porządku do realiów nowych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi. Wojewodowie często podważali uchwały w sprawie regulaminów, jako że te nie wypełniały w całości delegacji z ustawy. Gminy nie rozwiązywały w tych regulacjach wszystkich spraw, które przekazano im do uregulowania w drodze u.c.p.g. Innymi słowy regulaminy cechowała fragmentaryczność.

Okazuje się, że błędy samorządowców mogą pójść w zgoła inną stronę. Nadmierna liczba zapisów również powoduje wadliwość regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, a co za tym idzie konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Otóż gmina Kłodzko (woj. dolnośląskie) przyjęła regulamin. W toku postępowania nadzorczego wojewoda zwrócił uwagę na błędy w akcie. Samorządowcy postanowili samodzielnie je naprawić. Niestety, również do uchwał zmieniających regulamin organ nadzoru miał zastrzeżenia. Nie zgodził się, że zmiany naprawiły błędy w pierwotnej uchwale. Skierował więc sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (WSA), by ten kompleksowo zbadał legalność zarówno samego regulaminu, jak i zmian, które gmina wprowadziła do pierwotnego aktu. Wojewoda zwracał uwagę na to, że samorządowcy z Kłodzka przekroczyli granice delegacji ustawowej. W efekcie doszło do zjawiska przeregulowania, czyli normy w dokumencie nakładały zbyt wiele praw i obowiązków na mieszkańców gminy.

Wojewoda zakwestionował chociażby zapis mówiący o tym, że właściciel nieruchomości powinien utrzymać ją w stanie estetycznym. Tymczasem estetyka jest kategorią, której ocena zależy od subiektywnych odczuć poszczególnych ludzi. Nie może być więc egzekwowana prawem. Wojewodzie nie spodobała się również regulacja mówiąca, że mieszkańcy są zobowiązani do minimalizowania używania opakowań jednorazowych oraz podejmowania działań zmierzających do ponownego wykorzystania lub naprawy przedmiotów użytkowanych. W ocenie organu gmina nie ma kompetencji do regulowania tego typu kwestii. Tym bardziej że kwestię recyklingu normuje ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), która nie jest podstawą do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku. Co więcej, takiej problematyki nie regulują również wojewódzkie plany gospodarki odpadami, a gminne regulaminy powinny z nimi korespondować w wymiarze merytorycznym. Gmina może edukować mieszkańców w zakresie recyklingu opakowań i kreować pozytywne postawy obywateli, ale nie ma kompetencji, być coś nakazywać. Radni z Kłodzka nakazali również, żeby mieszkańcy wielorodzinnych budynków (np. bloków) stosowali się do wewnętrznych regulaminów obowiązujących na nieruchomościach. Wojewoda mocno skrytykował sytuację, w której akt prawa miejscowego (regulamin utrzymania czystości i porządku) odnosi się do aktów prawa wewnętrznego (regulaminy wspólnot mieszkaniowych czy spółdzielni). Mieszanie w jednym dokumencie dwóch gałęzi prawa jest niedopuszczalne. Podobnych uwag wojewoda miał w sumie kilkanaście. Za każdym razem powoływał się na przekroczenie delegacji ustawowej.

WSA podzielił ocenę wojewody. Nakazał więc wyeliminowanie zaskarżonych uchwał z obrotu prawnego. Sędziowie przypomnieli tu konstytucyjną zasadę, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Działalność prawodawcza odbywa się na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień. WSA zauważył, że art. 4 u.c.p.g. stanowiący podstawę do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawiera zamknięty katalog spraw przekazanych do uregulowania w drodze tego aktu. Organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminie tych kwestii, które nie zostały zamieszczone we wspomnianym przepisie. W regulaminie mogą i powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot zawiera się w granicach określonych przez art. 4 u.c.p.g. Przekraczanie delegacji uderza w zaufanie obywateli do organów oraz zasady demokratycznego państwa prawnego.

Od wyroku WSA gmina złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Samorząd twardo stał na stanowisku, że przyjęte uregulowania nie przekraczają przyznanej delegacji do sformułowania zapisów prawa lokalnego.

NSA co prawda uznał, że część zapisów zakwestionowanych przez wojewodę i sąd pierwszej instancji mieści się w zakresie problematyki przekazanej gminie do uregulowania w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku, ale samorządowcy z Kłodzka przekroczyli swoje kompetencje w wielu miejscach. Skład orzekający podzielił ogólne rozumienie przepisów, że u.c.p.g. w art. 4 stanowi zamknięty katalog spraw, które powinny być zawarte w regulaminie. W praktyce oznacza to, że błędne jest zarówno zbyt wąskie uregulowanie spraw, czyli nieuwzględnienie w regulaminie części problematyki opisanej w art. 4 u.c.p.g., jak i przekroczenie granic tego katalogu, co miało miejsce w opisywanym przypadku. W konsekwencji wszystkie te zapisy, które wykraczają poza zakres spraw z art. 4, a zostały wprowadzone do regulaminu, muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

@RY1@i02/2014/219/i02.2014.219.088000800.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Piotr Pieńkosz