NSA o zwrocie wywłaszczonej nieruchomość

Sygn. akt I OSK 186/13

4 września 2014 r.

W 1976 r. Skarb Państwa wykupił prywatną nieruchomość z przeznaczeniem pod budowę placu przedpogrzebowego wraz z zespołem parkingowym. W związku z tym właścicielom działki przyznano i wypłacono odszkodowanie. W 2009 r. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości wystąpili do prezydenta Piotrkowa Trybunalskiego o zwrot działki, która w momencie składania wniosku należała do samorządu. Powoływali się na regulacje ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n., t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Stanowi ona, chociażby w art. 136 i 137, że można domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel, który podawano jako uzasadnienie wywłaszczenia. Cel uznaje się za nieosiągnięty, gdy w ciągu siedmiu lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nie rozpoczęto prac na terenie danej nieruchomości, albo nie udało się zamknąć realizacji celu w okresie 10 lat od momentu, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jeżeli zaś cel zrealizowano tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, to pozostała część podlega zwrotowi.

Prezydent Piotrkowa Trybunalskiego poinformował wnioskodawców, że wywłaszczona działka została utwardzona w 1979 r., dzięki czemu mogła pełnić funkcję parkingu ogólnodostępnego, następnie w latach 1984-92 była wydzierżawiona na plac manewrowy do nauki jazdy, a od 1993 r. nieprzerwanie pełni funkcję parkingu ogólnodostępnego. Oględziny miejsca doprowadziły jednak do zgoła odmiennych wniosków: nieruchomość nie jest odpowiednio zagospodarowana, porastają ja chwasty, a część utwardzona to nic innego, jak popękany i nierówny asfaltobeton. W takiej sytuacji starosta piotrkowski, do którego trafiła sprawa, uznał, że działka nie jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę placu przedpogrzebowego z zespołem parkingowym. W związku z tym spadkobiercy byłych właścicieli słusznie domagają się ich zwrotu. Starosta zobowiązał więc prezydenta miasta do przekazania działki we władanie spadkobierców, a tym ostatnim nakazał zwrot równowartości odszkodowania, które otrzymali ich przodkowie z tytułu wywłaszczenia.

Władze miasta odwołały się od tej decyzji do wojewody łódzkiego, tłumacząc, że cel wywłaszczenia został określony nieprecyzyjnie, ponieważ urządzenie placu przedpogrzebowego jest pojęciem nieostrym, a co za tym idzie podlegającym interpretacji. W ocenie prezydenta Piotrkowa Trybunalskiego, skoro działka jest położona nieopodal cmentarza, to jako prawidłowe należy uznać jej zagospodarowanie w ten sposób, że pełni funkcję ogólnodostępnego parkingu m.in. dla odwiedzających cmentarz. Wojewoda nie uznał takiego tłumaczenia. Podkreślił, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi. Organ stwierdził, że pomimo upływu 35 lat od nabycia działki nie zrealizowano tam celu wywłaszczenia. Samo utwardzenie terenu i nazwanie go ogólnodostępnym parkingiem to za mało, by uznać to za realizację celu. Nie świadczy bowiem o trwałym i widocznym zagospodarowaniu nieruchomości. Stałoby się tak, gdyby na działce zbudowano plac z całą jego infrastrukturą służącą realizacji nowej funkcji. Innymi słowy podjęte przez organ działania mają charakter szczątkowy, pozorny, co tylko potwierdza fakt, że wywłaszczenie nie było konieczne.

Miasto nie zgodziło się z taką argumentacją, wobec czego złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (WSA). Samorząd raz jeszcze podkreślił, że utwardzenie terenu i udostępnienie go wszystkim mieszkańcom jako parkingu jest tożsame z osiągnięciem celu wywłaszczenia. Sędziowie nie dali się przekonać tej argumentacji. WSA podkreślił, że rozstrzygające w kwestii zwrotu nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie ze wspomnianymi już art. 136 i 137 u.g.n., jeżeli minęło 10 lat od wywłaszczenia, a cel nie został wciąż osiągnięty, to byłym właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercom należy się zwrot ziemi. W ocenie sądu w omawianym przypadku znajduje zastosowanie ta przesłanka. WSA powołał się tu na wspomniane już oględziny miejsca. Nie można bowiem za odpowiednie zagospodarowanie uznać działki, na której dominuje nieurządzona, dzika zieleń. Wobec takiego wyroku miasto postanowiło walczyć dalej i złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).

NSA oddalił jednak skargę. Sędziowie uznali, że zarówno niższa instancja, jak i organy administracji publicznej uczyniły wszystko, by wyjaśnić wszelkie podnoszone przez władze miasta wątpliwości dotyczące celu wywłaszczenia i jego realizacji. NSA podkreślił, że zbadano w tym zakresie całą dostępną dokumentację. W sytuacji braku dowodów, że na nieruchomości podjęto działania zmierzające do widocznego jej zagospodarowania polegającego na budowie placu wraz z infrastrukturą, zasadne było uznanie, że nie osiągnięto celu wywłaszczenia, a co za tym idzie prawidłowe były decyzje niższych instancji nakazujące zwrot działki spadkobiercom jej byłych właścicieli.

@RY1@i02/2014/200/i02.2014.200.088001200.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Piotr Pieńkosz