NSA o terminie przystąpienia organizacji do postępowania

Sygn. akt II OSK 315/13

z 15 lipca 2014 r.

Marszałek województwa, jako jeden z organów ochrony środowiska, udzielił przedsiębiorcy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych. Przedsiębiorcę pouczono, że w związku z tym, iż pozwolenie jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, to przysługuje mu prawo złożenia odwołania. Zainteresowany z tego nie skorzystał, co nie powinno dziwić, ponieważ decyzja marszałka województwa była po jego myśli. Odwołanie wniosło jednak stowarzyszenie, które dostrzegło zagrożenie w sytuacji, gdyby przedsiębiorca mógł korzystać z instalacji w zakresie opisanym w pozwoleniu. Minister środowiska, jako organ wyższego stopnia w postępowaniu prowadzonym przez marszałka województwa, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając poinformował, że odwołanie zostało wniesione przez stowarzyszenie w momencie, gdy decyzja już się uprawomocniła. Minęło bowiem 14 dni od momentu doręczenia decyzji zainteresowanemu przedsiębiorcy, a ten nie skorzystał z prawa do odwołania. Stowarzyszenie postanowiło zaskarżyć rozstrzygnięcie ministra do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uzasadniało to tym, że odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia wniosło niezwłocznie po tym, jak dowiedziało się, że takowe zostało wydane. Wcześniej nie mieli wiedzy, że przedsiębiorca uzyskał zezwolenie. Sąd potwierdził, że organizacja ekologiczna, jak chociażby stowarzyszenie, może brać udział w postępowaniach dotyczących wydawania pozwoleń zintegrowanych, o ile mieści się to w ramach jej celów statutowych. Mają również prawo wnosić odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nawet wtedy, gdy nie brali udziału w postępowaniu przed tym organem, w którym je wydano. Wynika to z art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235). Przepisy te nie zawierają jednak wskazania, w jakim terminie organizacja ekologiczna może złożyć odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w takiej sytuacji wobec organizacji ekologicznej należy stosować zasady odnoszące się do strony postępowania, a więc należy liczyć upływ czasu na złożenie odwołania od momentu doręczenia decyzji stronie, w tym przypadku przedsiębiorcy. Stowarzyszenie wniosło odwołanie po upływie 14 dni od chwili, gdy decyzję otrzymał przedsiębiorca, więc przekroczyło termin. W konsekwencji wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę organizacji ekologicznej uznając, że minister środowiska postąpił prawidłowo, nie rozpatrując merytorycznie omawianego odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie spodobało się stowarzyszeniu i skierowało skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko sądu pierwszej instancji. Uznał, że pozycja procesowa organizacji ekologicznej nie jest wyjątkowa, poza uprawnieniem do wniesienia odwołania pomimo braku wcześniejszego udziału w postępowaniu na prawach strony. Takie prawo nie wprowadza jednak żadnych modyfikacji procesowych, w tym w zakresie ustalenia początkowego terminu do wniesienia odwołania. NSA wskazał, że nie byłoby uzasadnione różnicowanie pod tym względem pozycji procesowej różnych podmiotów. Organizację ekologiczną obowiązuje więc ogólna reguła, że termin odwołania liczy się od momentu doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. W sytuacji, gdy stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszej instancji, to nie może oczekiwać, że doręczona zostanie mu decyzja. W praktyce oznacza to, że wniesienie odwołania jest skuteczne tylko wtedy, jeśli dotrzymany zostanie termin przysługujący stronie postępowania, które przeprowadzono w pierwszej sytuacji. W omawianym przypadku tak nie było, więc organ odpowiedzialny za rozpatrywanie odwołań słusznie uznał je za niedopuszczalne. Przekroczenie terminu - a więc popełnienie dużego błędu proceduralnego - powoduje, że nawet merytorycznie słuszne odwołanie nie może zostać rozpatrzone i wywrzeć skutków prawnych wobec decyzji wydanej w pierwszej instancji. Chcąc w przyszłości ograniczyć ryzyko powstania takiej sytuacji, jak omawiana, organizacja ekologiczna powinna przystąpić do postępowania administracyjnego, gdy to toczy się ono jeszcze w pierwszej instancji.

Oprac. Piotr Pieńkosz