Zarządcy gruntów zawłaszczają kompetencje organu koncesyjnego

Wydawanie koncesji umożliwia kontrolę istotnych z punktu widzenia państwa dziedzin poprzez wybór podmiotów dających gwarancję prawidłowego prowadzenia działalności oraz ochronę materialnego interesu Skarbu Państwa. W przypadku wydobycia kopalin ze złóż kontrolę państwową sprawuje marszałek województwa, który udziela koncesji na mocy art. 22 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego (dalej p.g.g.). W praktyce okazuje się jednak, że kompetencje organu koncesyjnego niepostrzeżenie zawłaszczane są przez inne podmioty, np. jednostki zarządzające gruntami Skarbu Państwa.

Przetarg na grunt

Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 1 p.g.g. firma chcąca uzyskać koncesję musi dołączyć do wniosku o jej udzielenie "dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej (...) lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia". W sytuacji gdy przedsiębiorca spełnia wszystkie pozostałe ustawowe warunki wystąpienia o udzielenie koncesji, np. dysponuje prawem do informacji geologicznej (jej opracowanie jest kosztowne), wymóg związany z prawem do gruntu nabiera szczególnego znaczenia dla realizacji ustawowych uprawnień i obowiązków organu koncesyjnego.

Zdarza się, że dysponent gruntu Skarbu Państwa odmawia wydania przyrzeczenia ustanowienia prawa do gruntu na wypadek, gdyby marszałek województwa, przeprowadziwszy postępowanie, uznał, że przedsiębiorca spełnia warunki do otrzymania koncesji i jej udzielił albo - w sytuacji gdy o dokument stara się więcej podmiotów spełniających wymogi - gdyby dodatkowo zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.) wygrał on przetarg zorganizowany przez organ koncesyjny. W takiej sytuacji zarządca państwowej ziemi decyduje niekiedy o przeprowadzeniu we własnym zakresie - jeszcze przed złożeniem przez zainteresowanych wniosku o udzielenie koncesji - przetargu na dzierżawę gruntów, na których ma być prowadzona koncesjonowana działalność. W ten sposób de facto wkracza w kompetencje marszałka województwa do wyboru koncesjonariusza, gdyż prawem do danej nieruchomości będzie mógł się wykazać tylko jeden podmiot. Marszałek sprowadzony więc zostanie do roli notariusza: będzie mógł tylko zaakceptować podmiot wybrany przez dysponenta gruntów - pod warunkiem że spełni on pozostałe ustawowe przesłanki do udzielenia mu koncesji. Takie działanie zarządcy uniemożliwi organowi koncesyjnemu działającemu w imieniu imperium państwa jakąkolwiek swobodę w ocenie zarówno spełnienia twardych przesłanek udzielenia koncesji, jak i rękojmi prawidłowego wykonywania objętej nią działalności.

Niepokojące jest przy tym, że jako podstawa takiego postępowania przywoływane są jedynie akty wewnętrzne (np. zarządzenia Lasów Państwowych), z których wyprowadzanie wniosków o prawidłowości takiego postępowania jest co najmniej wątpliwe. Nie wprowadzają one bowiem obowiązku zawierania umów dzierżawy w trybie przetargowym ani nie uniemożliwiają udzielenia przyrzeczenia prawa do gruntu, która to możliwość wynika bezpośrednio z ustaw. Blokowanie jej jest rażąco sprzeczne z ustawowo uregulowanymi celami i zasadami postępowania koncesyjnego, którego gospodarzem jest organ koncesyjny.

Przetarg na koncesję

Artykuł 52 ust. 1 u.s.d.g. przewiduje obowiązek przeprowadzenia przetargu na udzielenie koncesji wtedy, gdy zainteresowana jest nią większa liczba podmiotów spełniających warunki i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności. Jak wyjaśnia Sławomir Koroluk ("Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz", red. A. Powałowski 2007 r.), zarządzenie takiego przetargu może nastąpić wówczas, gdy organ koncesyjny uzna, iż liczba koncesji jest mniejsza niż liczba przedsiębiorców spełniających warunki do jej udzielenia i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności - a nie liczba przedsiębiorców składających wniosek w ogóle. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.s.d.g. organ koncesyjny dokonuje wyboru oferty, kierując się wysokością zadeklarowanych opłat za udzielenie koncesji, jednakże jedynie spośród oferentów dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją.

Pogląd ten podziela Cezary Kosikowski (w "Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz", wyd. 6, 2011 r.): "Art. 54 złudnie sugeruje, iż proces koncesyjny polega jedynie na rozstrzygnięciu przetargu, w nim zaś bierze się pod uwagę jedynie to, który z oferentów zadeklarował najwyższą opłatę za udzielenie koncesji. Tymczasem przetarg stanowi drugą, dodatkową fazę w postępowaniu koncesyjnym. Faza zasadnicza bowiem polega na badaniu, czy oferent może w ogóle ubiegać się o udzielenie koncesji, a także na tym, czy wypełnia on liczne warunki, które prawo stawia przed przedsiębiorcami. Jeśli oferent nie przejdzie tej fazy postępowania, to dopuszczanie go do przetargu tylko dlatego, że złożył ofertę w trybie art. 53, nie ma uzasadnienia, ponieważ nie może on otrzymać koncesji za złożenie nawet najwyższej deklaracji opłaty".

Skoro zatem ustawodawca ustanowił bezwzględny priorytet badania przesłanek ustawowych oraz rękojmi należytego wykonywania działalności przez podmiot ubiegający się o koncesję na etapie niewątpliwie wyższym niż staranie się o spełnienie tylko jednej z przesłanek do złożenia wniosku, za całkowicie niedopuszczalne i sprzeczne z prawem uznać należy uzurpowanie sobie przez dysponenta państwowej nieruchomości prawa do faktycznego zastępowania marszałka województwa w wyborze przyszłego koncesjonariusza poprzez narzucanie zainteresowanym takiego sposobu postępowania (przetargu), w wyniku którego tylko jeden z nich będzie mógł spełnić bezwzględny warunek udziału w postępowaniu koncesyjnym.

Jest tak tym bardziej, że w sytuacji prawidłowego ukształtowania procesu koncesyjnego - czyli zawarcia umowy dającej koncesjonariuszowi prawo do gruntu już po jego wybraniu przez organ koncesyjny - interes ekonomiczny Skarbu Państwa doznaje podwójnej ochrony: zarówno poprzez możliwie wysoką opłatę koncesyjną, jak i ustalenie rynkowej wartości czynszu dzierżawnego za potrzebne nieruchomości.

Stanowisko ministra

Do wkraczania organów niższego stopnia w ustawowe kompetencje organów koncesyjnych odniósł się już minister środowiska. W lutym br. potwierdził, że przetarg nie jest jedyną i obligatoryjną formą wyłonienia podmiotu, który ma uzyskać prawo do gruntu, a Lasy Państwowe winny widzieć interes Skarbu Państwa w szerszym ujęciu, czyli tak, by nie wchodziły w kompetencje organów koncesyjnych. Zdaniem ministra nie ma przeszkód, by przedsiębiorcom chcącym ubiegać się o koncesje udzielać promes bądź zawierać z nimi umowy przedwstępne, umożliwiające im uzyskanie prawa do gruntu.

Wypada mieć nadzieję, że jasne zajęcie stanowiska pozwoli przywrócić właściwe proporcje ról podmiotów uczestniczących w postępowaniu koncesyjnym w dziedzinach związanych z korzystaniem z państwowych gruntów.

Ważne

Zdaniem ministra środowiska nie ma przeszkód, by przedsiębiorcom ubiegającym się o koncesje udzielać promes bądź zawierać z nimi umowy przedwstępne, umożliwiające im uzyskanie prawa do gruntu

@RY1@i02/2014/067/i02.2014.067.18300090b.803.jpg@RY2@

Krzysztof Bramorski radca prawny, partner zarządzający w Kancelarii BSO Prawo & Podatki

Krzysztof Bramorski

 radca prawny, partner zarządzający w Kancelarii BSO Prawo & Podatki

Podstawa prawna

Art. 22 ust. 4, art. 26 ust. 2 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 z późn. zm.).

Art. 52-54 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm).