Wieczna egzekucja zabezpieczonych należności

Zasadą jest, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Wynika to z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; dalej: u.s.u.s. Taki termin obowiązuje od 2012 r. W latach 2003-2011 było to 10 lat, a wcześniej - 5. Ustawa wskazuje okoliczności, w których bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu (np. od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności) lub przerwaniu (np. ogłoszenie upadłości).

Przewiduje jednak także sytuację, w której należności z tytułu składek nie przedawniają się nigdy. Chodzi o te, które zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem. Po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę, liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.). Przepis ten wprowadzono 1 stycznia 2003 r.

W praktyce oznacza to, że w stosunku do osoby, która nie ma majątku, zobowiązanie wobec ZUS się przedawni. Natomiast wobec tej, która ma np. mieszkanie i istnieje możliwość ustanowienia hipoteki na nim, składki nie przedawnią się nigdy. Jak widać, sytuacja dwóch dłużników zależy wyłącznie od ich sytuacji majątkowej, a nie ma nic wspólnego z przyczynami powstania zaległości w składkach ani postępowaniem danej osoby.

Interwencja RPO

Na problem niekonstytucyjności takiego rozwiązania we wniosku z 15 stycznia br. skierowanym do ministra pracy i polityki społecznej zwraca uwagę rzecznik praw obywatelskich. Wystąpił on o podjęcie zmian prawodawczych mających na celu usunięcie niekonstytucyjnej regulacji prawnej z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Argumenty za niekonstytucyjnością tej regulacji można znaleźć w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12).

Co badał TK

Trybunał rozstrzygnął w nim o niezgodności z konstytucją art. 70 par. 6 ordynacji podatkowej (dalej: o.p.) w brzmieniu obowiązującym w latach 1998-2002, którego treść zbliżona była do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (z tym, że wymieniał on tylko hipotekę). Ten przepis o.p. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku uznał za niezgodny z konstytucją. TK był związany skargą, więc nie mógł orzec niekonstytucyjności obecnie obowiązującego przepisu ordynacji podatkowej regulującego tę kwestię, a mianowicie jej art. 70 par. 8. Zgodnie z nowym przepisem nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Jest on więc zbieżny z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. TK stwierdził jednak, że te same argumenty przemawiają za niekonstytucyjnością starego art. 70 par. 6 o.p., jak i obecnego art. 70 par. 8 o.p., a co za tym idzie - ten drugi powinien być nowelizowany. Na razie jednak zmiana taka nie nastąpiła.

Podobne regulacje, podobne argumenty

Skoro u.s.u.s. i o.p. zawierają obecnie analogiczne regulacje odnoszące się do wyłączenia przedawnienia zobowiązań publicznoprawnych (składek i podatków), to jakie argumenty przemawiają za ich niekonstytucyjnością?

TK zwrócił uwagę, że przepis z o.p. całkowicie wyłącza przedawnienie niektórych należności podatkowych na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia). A skoro już ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia, to przy określaniu jej zasad działania powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych. W tym wypadku TK uznał naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, czyli zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności. Nie chodzi więc o samo wyłączenie przedawnienia, lecz o to, że o jego istnieniu lub nieistnieniu decyduje forma zabezpieczenia należności, a ściślej - posiadanie lub nieposiadanie określonego majątku, co w nieuzasadniony sposób dzieli zobowiązanych, czyniąc z niektórych dożywotnich dłużników państwa.

Część osób odpowiada przez ograniczony okres, a w wypadku zabezpieczenia ich długów hipoteką lub zastawem - bez czasowego ograniczenia.

Bez zmian

Jak widać, to posiadany majątek jest podstawą do powstania dożywotniej odpowiedzialności za zobowiązania składkowe i podatkowe, co niestety może skłaniać nieuczciwych do wyzbywania się go zawczasu.

Pomimo wątpliwości konstytucyjnych zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i art. 70 par. 8 o.p. nadal obowiązują. ZUS (tak jak organy skarbowe) nadal ma więc narzędzie do egzekwowania zaległości składkowych z majątku dłużnika - w zasadzie w nieskończoność. Stosunkowo szybko może to zmienić nowelizacja tych przepisów, w każdym razie prędzej niż ewentualny wyrok TK. Pozostaje pytanie, czy państwo jest skłonne pozbawić się tak pewnych sposobów na ściąganie swoich należności.

Obowiązujące zasady

Dla zabezpieczenia należności z tytułu składek ZUS przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Podstawą jej ustanowienia jest doręczona decyzja o określeniu wysokości należności z tytułu składek. Przedmiotem hipoteki przymusowej może być:

● część ułamkowa nieruchomości (udział dłużnika);

● nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności łącznej dłużnika i jego małżonka;

● nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej lub część ułamkowa nieruchomości stanowiąca udział wspólników spółki cywilnej - w przypadku gdy dłużnikiem jest spółka.

● użytkowanie wieczyste wraz z budynkami i urządzeniami na użytkowanym gruncie stanowiącymi własność użytkownika wieczystego;

● spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu;

● wierzytelność zabezpieczona hipoteką;

● statek morski lub statek morski w budowie wpisane do rejestru okrętowego.

Należności z tytułu składek są zabezpieczone ustawowym prawem zastawu na wszystkich będących własnością dłużnika oraz stanowiących współwłasność łączną dłużnika i jego małżonka rzeczach ruchomych oraz zbywalnych prawach majątkowych. Zastaw ten wpisuje się do rejestru zastawów skarbowych.

Magdalena Januszewska

radca prawny

Podstawa prawna

Art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Art. 24, 26, 27 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.).

Art. 70 par. 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.).