Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców może wynikać ze statutu

Przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza.

Rada miasta 29 stycznia 2008 r. pojęła uchwałę nr XX/186/08 w sprawie Statutu Miasta Ełku. Wojewoda warmińsko-mazurski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności par. 42 ust. 1 pkt 5 załącznika uchwały. W jego treści rada przyznała inicjatywę uchwałodawczą grupie osób stanowiącej co najmniej 1 proc. mieszkańców Ełku, posiadających czynne prawo wyborcze. Zdaniem wojewody zapis ten uchwalony został bez podstawy prawnej. WSA w Olsztynie nie zgodził się z zarzutem wojewody. W ocenie sądu zawarta w zakwestionowanym zapisie kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje w granicach prawa wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP rozumianego jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną, którą NSA oddalił.

Najważniejszą podstawą przyznającą radzie gminy prawo uchwalenia statutu gminy jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, chociaż ograniczenia w tym zakresie powinny wynikać z innych ustaw. Wiele wskazówek odnoszących się do kształtowania treści statutu znajduje się w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. - dalej u.s.g.). Przede wszystkim więc należy zwrócić uwagę na treść art. 22 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 3 ust. 1 u.s.g., wskazującym, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Takie podejście pozwala na pełne ujęcie zagadnień, jakie mogą być w statucie gminy zawarte. Przyjęcie bowiem, iż o treści statutu decyduje jedynie art. 22 u.s.g., w sposób nieuprawniony prowadziłoby do zawężenia materii, jaka może być, w świetle art. 3 ust. 1 u.s.g., ujęta w statucie. W praktyce prowadziłoby do tego, że w akcie tym mogłyby być zawarte jedynie postanowienia odnoszące się do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy.

Zdaniem NSA uprawnienie do przedkładania organom władzy projektów uchwał wiąże się z ustaleniem trybu pracy rady. Kwestia ta należy do materii statutowej, o której mowa w art. 22 u.s.g. Wyposażenie obywateli w inicjatywę uchwałodawczą powinno być istotnym instrumentem aktywności obywatelskiej mieszkańców, dającym możliwość większego uczestnictwa w działaniach na rzecz gminy.

Taki zapis statutu wpisuje się w nurt społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na bezpośredni udział obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organ uchwałodawczy.

z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13

Opracował Leszek Jaworski