Informacja o prawie kuleje. Za granicą jest lepiej

Przekształcenie Dziennika Ustaw z papierowych wydań w serwis elektroniczny było krokiem w dobrym kierunku. Od dwóch lat teksty aktów normatywnych publikowane są na stronie dziennikustaw.gov.pl. Zinformatyzowane są również inne oficjalne publikatory prawa. Na stronie dziennikiurzedowe.gov.pl zgrupowany został dostęp do tekstów aktów wydawanych przez ministrów czy jednostki samorządu terytorialnego. Dzięki temu każdy obywatel o dowolnej porze dnia czy nocy może zapoznać się z tekstem ustawy, rozporządzenia czy uchwały rady gminy. Bez konieczności ponoszenia opłat czy logowania się.

Problem polega na tym, że prawo stale się zmienia, by przystosować się do otoczenia gospodarczego czy obowiązujących stosunków społeczno-obyczajowych, co doskonale widać na przykładzie ustaw. Niektóre z nich są nowelizowane kilka razy w roku. Tymczasem w Dzienniku Ustaw publikowane są jedynie tekst podstawowy aktu oraz jego nowelizacje. Każdy zainteresowany musi więc samodzielnie nanieść poprawki z nowelizacji na pierwotny tekst ustawy, by zobaczyć, jak dany akt się zmienił. Jest to praco- i czasochłonne. Co więcej, dokonując tej czynności, przeciętny obywatel, który na przykład dochodzi swoich praw przed sądem, może popełnić błędy - w końcu nie każdy ma podstawową wiedzę prawniczą.

Częściowym rozwiązaniem są teksty jednolite ustaw wydawane przez marszałka Sejmu w drodze obwieszczenia. Tyle że pojawiają się one incydentalnie, co oznacza, że akt mógł być nowelizowany kilkadziesiąt razy, a i tak marszałek nie zdecydował o publikacji tekstu jednolitego. Tak jest chociażby w przypadku ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93), która mimo pięćdziesięcioletniej historii na razie nie doczekała się wspomnianego tekstu. W tym czasie nowelizowano ją ponad sześćdziesiąt razy.

Innym się udało

Poprawiając publiczny system dostępu do informacji o prawie można czerpać z bogatych doświadczeń innych państw.

Ciekawe wnioski płyną chociażby z USA, w których obowiązuje system prawa oparty na precedensach. Ważną rolę odgrywają więc orzeczenia sądów z poszczególnych stanów, co z kolei powoduje, że system źródeł prawa jest mocno rozbudowany. Oprócz dwóch głównych baz danych prawnych istnieje więc kilka tysięcy tego typu serwisów. Nie są to jednak odpowiedniki polskich komercyjnych systemów, bo w USA serwisy z reguły pozostają bezpłatne dla odbiorców. - Finansuje się je z reklam. Nie wiem jednak, czy to dobry mechanizm - zastanawia się prof. Igor Solodovnik z IIT Chicago. Problemem jest bowiem to, że duża część tych reklam nie licuje z godnością prawa. - Kiedyś natknąłem się w takim systemie na ogłoszenie domu publicznego - podaje przykład badacz.

Inaczej jest we Francji, gdzie podział na publiczną i prywatne bazy danych pozostaje wyraźny. W tej pierwszej znajdują się wszystkie obowiązujące francuskie akty prawne, najstarszy pochodzi z 1539 r. Dodatkowo w jednym miejscu umieszczone jest orzecznictwo sądów od 1875 r., obowiązujące Francję umowy międzynarodowe i prawo UE, a nawet układy zbiorowe pracy.

- Publiczną bazę cechuje intuicyjna obsługa. System jest dobrze skomunikowany z Google, przez co łatwo trafić do bazy właśnie przez tę wyszukiwarkę, co w Polsce jest problemem - zapewnia dr Katarzyna Rubel z Narodowego Centrum Prawno-Informatycznego.

- W serwisie istnieje specjalna zakładka poświęcona tłumaczeniom francuskich aktów prawnych na języki obce. Znajdują się tu translacje konstytucji, kodeksu cywilnego czy kodeksu prawa handlowego. Dzięki temu baza jest popularna wśród zagranicznych internautów - dodaje dr Rubel.

Przykład Francji pokazuje jednak, że ulepszając publiczny system informacji o prawie, nie można przesadzić. Im więcej wprowadzimy elementów, tym trudniej utrzymać wszystkie na wysokim poziomie.

- Znajdują się tu linki do baz danych z przepisami prawa innych państw UE. Nie zawsze okazuje się to skuteczne. Jeśli chodzi o Polskę pojawia się pusta strona z komunikatem technicznym po polsku - przestrzega dr Rubel.

Z kolei w Niemczech jak na razie nie doszło do scalenia różnego rodzaju baz danych. Oddzielnie publikowane jest prawo rządów związkowych, oddzielnie Bundestagu czy też sądów (orzeczenia). Istotne jest jednak to, że w publicznych systemach znajdują się aktualne teksty aktów normatywnych.

W Chorwacji za prowadzenie ogólnodostępnego zbioru aktów normatywnych odpowiada rządowa agencja. Nic więc dziwnego, że zarządzany przez nią system jest mocno rozbudowany. Podzielony na dziewięć stron tematycznych zawiera nie tylko obowiązujące akty, ale i prawo miejscowe tworzone przez władze lokalne i regionalne, a nawet projekty aktów, które dopiero przechodzą proces legislacyjny. Działa indeks prawny, czyli spis wszystkich przepisów podzielonych na gałęzie prawa

- Funkcjonuje również jeden biuletyn informacji publicznej, w którym publikuje się wszystkie zamówienia publiczne czy ogłoszenia o pracę w administracji publicznej i spółkach Skarbu Państwa - tłumaczy prof. Davorin Kreković z GIS Croatia.

Parlamentarne wsparcie

Problem dostrzega Kancelaria Sejmu, dlatego w zarządzanym przez siebie Internetowym Systemie Aktów Prawnych (ISAP) publikuje teksty ujednolicone ustaw. Nie są oficjalnym źródłem prawa, ale są aktualizowane na bieżąco. Po prostu po nowelizacji zmiany są nanoszone na główny tekst ustawy. Dzięki temu użytkownik dostaje w jednym pliku brzmienie przepisów po ich modyfikacji.

- Prawo zmienia się w takim tempie, że dostęp do aktualnego tekstu zapewnia jedynie tworzony na bieżąco tekst ujednolicony. Za granicą z reguły ta funkcja jest skupiona wokół władzy wykonawczej, która zajmuje się również publikacją aktów w dziennikach urzędowych. W Polsce zaś zajmuje się tym Kancelaria Sejmu. Teksty ujednolicone są produktem ubocznym aktualizacji baz, na których pracujemy. My nie mamy obowiązku publikacji tekstów ujednoliconych, ani nawet wyraźnej podstawy prawnej dla takiego działania - uważa Piotr Kędziora, dyrektor biura legislacyjnego Kancelarii Sejmu. Był on jednym z uczestników konferencji "Poprawa dostępu do informacji o prawie", która w grudniu ub.r. odbyła się na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego (UKSW) w ramach projektu badawczego "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym".

W praktyce oznacza to, że w Polsce jedynym dostawcą bezpłatnych tekstów ujednoliconych jest Kancelaria Sejmu, która nie musi tego robić. To niezbyt komfortowe rozwiązanie z punktu widzenia obywateli i przedsiębiorców, którzy - gdyby nie Sejm - mieliby dostęp do tekstów ujednoliconych odpłatnie, jedynie za pośrednictwem komercyjnych baz.

Wydawcy tych ostatnich przekonują, że publiczny system dostępu do informacji o prawie wymaga reformy. Nie powinien on jednak zastępować prywatnych serwisów, które są rozbudowane i obok stale aktualizowanych tekstów aktów normatywych zawierają komentarze doktryny czy fachową literaturę.

- Publikacja treści prawa nadal będzie domeną publiczną, ale pokazanie powiązań aktów z orzecznictwem i doktryną to już zadanie sfery prywatnej. Państwo powinno dać podstawowy moduł, a po resztę powinno sięgać się do serwisów prywatnych z całym ich bogactwem - ocenia Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji (RCL).

Czy obecną sytuację poprawi obowiązek publikacji tekstu jednolitego przez marszałka Sejmu w ciągu 12 miesięcy od ostatniej nowelizacji danego aktu?

- Nie będzie to remedium na szybki dostęp do prawa - uważa Kędziora.

Nowe rozwiązanie zacznie funkcjonować dopiero od 1 stycznia 2016 r. i wynika z ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172).

PPP na ratunek?

W zestawieniu z przywołanymi krajami Polska, jak wspomniano, wygląda ubogo. - Brakuje powszechnej bezpłatnej bazy aktualnych aktów prawnych - ocenia dr Justyna Kurek z UKSW.

Eksperci wskazują również możliwe rozwiązania tego problemu. Najszybszym wydaje się stworzenie czegoś w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne. Serwisy komercyjne bowiem już teraz dysponują aktualizowaną na bieżąco bazą tekstów prawnych.

- Treść aktów prawnych w wersji ujednoliconej stanowi podstawę świadomego funkcjonowania podmiotów prawa - podkreśla dr Kurek.

Zgadza się z tym Maciej Berek z RCL, który również uważa, że zmiany w stosunku do obecnego stanu są potrzebne: - W niektórych krajach UE przy nowelizacji aktu jest standardem prezentowanie tekstu skonsolidowanego z zaznaczeniem, że ma on walor pomocniczy. Może to jest kierunek?

WAŻNE

Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji: "Publikacja treści prawa nadal będzie domeną publiczną, ale pokazanie powiązań aktów z orzecznictwem i doktryną to już zadanie sfery prywatnej. Państwo powinno dać podstawowy moduł, a po resztę powinno sięgać się do serwisów prywatnych z całym ich bogactwem"

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl