Powołanie komisarza, czyli strachy na Lachy

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.801.jpg@RY2@

Leszek Jaworski prawnik specjalizujący się w prawie administracyjnym

Wrzawa wokół reprywatyzacji w Warszawie nie cichnie. Co więcej, na światło dzienne wychodzą kolejne informacje dotyczące podejrzanych zwrotów nieruchomości. Od samego początku tej afery po dwóch stronach barykady mówiono, że władzę w stolicy zapewne przejmie powołany przez premier Szydło komisarz rządowy. Z tym że posłowie i radni stolicy z PiS widzieli konieczność wprowadzenia zarządu komisarycznego, a opozycja straszyła, że przyjdzie pisowski komisarz.

Po gorącym okresie przyszedł moment refleksji. I temat komisarza w Warszawie jakby przycichł. Trudno stwierdzić, co jest faktyczną tego przyczyną. Pewne światło na tę kwestię daje wypowiedź posła PiS Jacka Sasina, który stwierdził, że "prawo jest takie, że nie jest tak łatwo wprowadzić komisarza, nawet jeśli skala patologii jest ogromna. Być może trzeba to prawo zmienić". Otóż to! Straszenie komisarzem w stolicy to strachy na Lachy. Bo wprowadzenie przez premiera swojej osoby na urząd prezydenta Warszawy nie jest wcale prostą sprawą.

Lata przepychanek

- Wprowadzenie zarządu komisarycznego jest skomplikowaną i wieloetapową procedurą, w której należy uwzględnić udział wielu organów administracji publicznej (tj. premiera, ministra spraw wewnętrznych i administracji, wojewodę), a w przypadku rozwiązania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego także Sejmu RP - zauważa Joanna Kostrzewska, radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. I dodaje, że przesłanki, w oparciu o które możliwe jest zastosowanie tego środka nadzorczego, sformułowane zostały w sposób niezwykle ogólny i mało precyzyjny. Zdaniem prawniczki znacząco utrudnia to jednoznaczne określenie sytuacji, w których możliwe jest skorzystanie z narzędzia nadzoru, jakim jest ustanowienie zarządu komisarycznego. - Dotyczy to zarówno przesłanek wprost związanych z zasadą legalności działania organów jednostek samorządu terytorialnego (powtarzające się naruszenie Konstytucji RP lub ustaw), jak i związanych z tą zasadą pośrednio poprzez odwołanie do kryterium celowościowego (brak skuteczności działania) - wskazuje Joanna Kostrzewska. Jak wyjaśnia z kolei dr Mariusz Bidziński, radca prawny, aby ustanowić zarząd komisaryczny, musi być spełniona przesłanka braku skuteczności, braku pozytywnych rokowań, co polega przede wszystkim na działaniach niezgodnych z prawem, które przejawiają się w zaniedbaniu interesów wspólnoty, braku kontroli nad podejmowanymi działaniami oraz braku staranności dbania o dobro wspólnoty.

Włodarz zagrożony odwołaniem lub zawieszeniem przez premiera może jednak skutecznie przedłużyć, a nawet przed końcem kadencji całkiem uniemożliwić pozbawienie mandatu. Doskonałym przykładem jest casus najbardziej zadłużonej jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) w Polsce, czyli gminy Ostrowice w woj. zachodniopomorskim. Powodem jej niewypłacalności są pożyczki zaciągane przez wójta w parabankach. Dług gminy wynosi 40 mln zł przy rocznych dochodach na poziomie 11 mln zł. Ponadto w gminie wielokrotnie dochodziło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, za co wójt był dwukrotnie karany przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Szczecinie. Pomimo niezwykle trudnej sytuacji finansowej rada gminy corocznie udzielała włodarzowi absolutorium.

Wojewoda zachodniopomorski 29 lipca 2015 r. przedstawił organom gminy Ostrowice zarzuty dotyczące ich funkcjonowania i wezwał je do opracowania i przedstawienia programu poprawy sytuacji w jednostce. Program przyjęty przez organ stanowiący został poddany ocenie przez wojewodę i RIO, które uznały, że przedstawione propozycje nie przyniosą oczekiwanych efektów finansowych, które mogłyby ustabilizować sytuację gminy w tym względzie.

Wojewoda w piśmie z 18 września 2015 r. poinformował premiera o trudnej i nierokującej szansy poprawy sytuacji finansowej gminy i jednocześnie wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia jej organów i ustanowienia zarządu komisarycznego. Stanowisko to zostało poparte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wystąpił z wnioskiem w tej sprawie do prezesa Rady Ministrów. Premier 20 stycznia 2016 r. na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym zawiesił organy gminy i ustanowił zarząd komisaryczny na dwa lata, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję, począwszy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. To jednak nie koniec tej historii. Wójt bowiem wniósł skargę do WSA w Warszawie. Ta została oddalona wyrokiem z 16 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 482/16). Od tego orzeczenia włodarz się odwołał do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sprawie nie zapadło jeszcze orzeczenie. Rozstrzygnięcie nadzorcze premiera nie jest zatem prawomocne. Zanim NSA wyda wyrok, może upłynąć jeszcze przynajmniej z pół roku. A przez ten okres radni i wójt zachowują stołki, i choć gmina jest bankrutem, będą jeszcze pobierać diety, a włodarz pensję.

Zapowiedź zmian

- Na przykładzie Ostrowic negatywnie należy ocenić korzystanie z operacji finansowych innych niż kredyty i pożyczki bankowe, a w szczególności zaciąganie pożyczek w parabankach przez JST - twierdzi dr Bidzyński. Jego zdaniem korzystanie z instrumentów tego rodzaju niesie za sobą ryzyko utraty zdolności do regulowania zobowiązań, zagrożenie niewypłacalności JST oraz groźbę ewentualnego obciążenia Skarbu Państwa zobowiązaniami gminy. - Aby państwo mogło pokryć powstałe zadłużenie JST, konieczne jest wprowadzenie zarządu komisarycznego, którego procedura ustanowienia obecnie jest w toku - twierdzi mecenas. I dodaje, że moment, w którym komisarz rządowy ustanowiony przez premiera faktycznie będzie mógł objąć swoją funkcję, obecnie oddalony jest o kilka, a nawet kilkanaście miesięcy. Przyczyn tego należy upatrywać w skomplikowanych i długotrwałych procedurach odwoławczych.

W ocenie Macieja Kiełubusa z Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners m.in. z uwagi na powyższe kwestie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji podczas prac nad nowelizacją ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zaproponowało zmianę we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych w zakresie stosowania personalnych środków nadzorczych. Propozycje te zmierzają do określenia, że w przypadku złożenia skarg na ww. rozstrzygnięcia nadzorcze sąd administracyjny zobowiązany będzie rozpatrzyć je w terminie 30 dni. Termin ten ma dotyczyć także skarg kasacyjnych.

Prawnik twierdzi, że jednocześnie w najnowszej wersji projektu (z 30 września 2016 r.) ministerstwo zaproponowało, aby w wyjątkowych sytuacjach premier mógł nadać wydawanym przez siebie rozstrzygnięciom nadzorczym rygor natychmiastowej wykonalności, co skutkowałoby natychmiastowym wywołaniem przewidzianych w nich skutków prawnych.

- Jednocześnie w tego typu przypadkach sąd administracyjny jeszcze przed rozpoznaniem sprawy mógłby wstrzymać wykonalność tych rozstrzygnięć, gwarantując jednostkom samorządu terytorialnego, wobec których zastosowano przedmiotowe środki nadzorcze, i ich organom ochronę tymczasową - dodaje Maciej Kiełbus.

- Za słuszną uznać należy propozycję wprowadzenia terminu, w jakim sąd administracyjny będzie zobowiązany do rozpoznania skarg na akty nadzorcze - uważa dr Bidziński. Podobnego zdania jest Agnieszka Krawczyk, profesor Uniwersytetu Łódzkiego, sędzia WSA w Warszawie. W jej ocenie właściwym rozwiązaniem jest też umożliwienie premierowi nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności wydawanym przez siebie rozstrzygnięciom nadzorczym. W ocenie profesor nie można jednak tracić z pola widzenia niespójności tych propozycji z projektowaną, a mającą równoważyć skutki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu nadzorczemu o charakterze personalnym, regulacją dotyczącą udzielenia JST ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. - Z praktycznego punktu widzenia jest mało realne, by sąd, mając na rozpatrzenie sprawy 30 dni, zdołał jeszcze przed tą datą rozpoznać wiosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nadzoru - wskazuje profesor Krawczyk.

- Wątpliwości budzi równoległe wprowadzenie z terminem na rozpoznanie skargi natychmiastowej wykonalności decyzji - uważa z kolei dr Bidziński. - Takie rozwiązanie stanowić będzie istotną ingerencję administracji rządowej w struktury samorządowe. Skoro bowiem skrócony zostanie termin na rozstrzygnięcie sporu co do słuszności decyzji lub zasadności postępowania organów samorządowych, to nie ma konieczności tak restrykcyjnego wpływania na działanie struktur samorządowych. Rozszerzanie kompetencji nadzorczych nad samorządem może w praktyce skutkować chęcią zastępowania organów samorządu przez administrację rządową. Warto zatem z uwagą śledzić konkretne projekty zmian, jakie pójdą w ślad za wstępnymi zapowiedziami ministerstwa.

Propozycje rządu zmierzają do określenia, że w przypadku złożenia skarg na rozstrzygnięcie w sprawie komisarza sąd administracyjny zobowiązany byłby rozpatrzyć je w terminie 30 dni.

Wojewoda zachodniopomorski w piśmie z 18 września 2015 r. poinformował premiera o trudnej i nierokującej szansie poprawy sytuacji finansowej gminy Ostrowice i jednocześnie wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia jej organów i ustanowienia zarządu komisarycznego. Do dziś gminą rządzi jednak dotychczasowy wójt.

OPINIE EKSPERTÓW

W stolicy zastąpienie prezydenta bardzo wątpliwe

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.802.jpg@RY2@

prof. Marek Chmaj konstytucjonalista

Należy zdecydowanie odróżnić sytuację zaistniałą w gminie Ostrowice od sytuacji m.st. Warszawy. Aby ustanowić zarząd komisaryczny musi być spełniona przesłanka braku skuteczności, braku pozytywnych rokowań, co polega przede wszystkim na działaniach niezgodnych z prawem, które przejawiają się w zaniedbaniu interesów wspólnoty, braku kontroli nad podejmowanymi działaniami oraz braku staranności dbania o dobro wspólnoty. Dlatego pomimo wystąpienia tzw. afery reprywatyzacyjnej i oddania działki przy Chmielnej 70, nie wydaje się zasadnym podjęcie aż tak represyjnych kroków. W przypadku m.st. Warszawy żadne działania w kierunku powołania zarządu komisarycznego nie zostały podjęte i wydaje się, że z uwagi na liczne działania organów mające na celu poprawę stabilności finansowej na chwilę obecną nie występuje taka potrzeba. Wprowadzenie zarządu komisarycznego nie jest bowiem jedynym środkiem mającym na celu poprawę skuteczności wykonywania zadań publicznych. Dodatkowo należy wskazać, iż Warszawa jest miastem na prawach powiatu, a zatem Prezydent m.st. Warszawy wykonuje z mocy prawa zadania wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, natomiast urząd miasta wykonuje zadania starostwa powiatowego, co powoduje pewne komplikacje z uwagi na nakładające się na siebie kompetencje.

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.803.jpg@RY2@

Karol Perkowski rzecznik prasowy stowarzyszenia Miasto Jest Nasze

Powołanie komisarza rządowego to bardzo mało prawdopodobny scenariusz dla Warszawy. Gdyby Hanna Gronkiewicz-Waltz podała się do dymisji lub gdyby zapowiedziane niedawno referendum przyniosło skutek, według polskiego prawodawstwa doszłoby po prostu do rozpisania kolejnych wyborów na prezydenta stolicy. Oczywiście po instrument zarządu komisarycznego może sięgnąć rząd, ale ten scenariusz również jest mało realny. Po pierwsze, nie przyniósłby Prawu i Sprawiedliwości korzyści politycznych - już teraz partia Jarosława Kaczyńskiego oskarżana jest przez niektóre środowiska o łamanie zasad demokracji i państwa prawa. Partie opozycyjne na pewno wykorzystałyby fakt wprowadzenia komisarza do walki politycznej, oskarżając rządzących o bezprawne zdejmowanie z urzędu demokratycznie wybranego prezydenta. Czy otwieranie kolejnego frontu walki dwa lata przed planowanymi wyborami samorządowymi się PiS-owi opłaca? Szczerze wątpię. Gdyby nawet pokusili się o odwołanie Hanny Gronkiewicz-Waltz, czekałaby ich długa i zawiła procedura, włączając w to możliwości sądowych odwołań.

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.804.jpg@RY2@

Grzegorz Kubalski ekspert ze Związku Powiatów Polskich

Kwestie związane z zarządem komisarycznym są określone w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, a analogiczne przepisy są w pozostałych ustawach ustrojowych. Artykuł 96 przewiduje natomiast możliwość rozwiązania rady gminy przez Sejm oraz odwołania wójta. Dalsze rozważania koncentrują się na przypadku ustanowienia zarządu komisarycznego. Jest to rozwiązanie szczególne, w istotny sposób ingerujące w samodzielność funkcjonowania konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Samorządność to nie tylko prawo, to również obowiązek. Władze państwowe nie są zatem powołane do ratowania każdej wspólnoty samorządowej, jeśli tylko podejmie ona decyzję (w tym również decyzję dotyczącą obsady organów sprawujących władzę w jej imieniu), która okazuje się błędna. Interwencja jest potrzebna dopiero wówczas, gdy pojawia się zagrożenie dla podstaw funkcjonowania wspólnoty. Tak właśnie zostały ukształtowane przesłanki zawarte w art. 97 ust. 1 ustawy. Powodem ustanowienia zarządu nie jest zadłużanie się gminy i nie jest nim nieefektywność zarządzania. Jest nim dopiero "nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy". Przesłanka taka jest spełniona w bardzo niewielu przypadkach, stąd też rzadkie przypadki wprowadzania zarządu komisarycznego. Natomiast co do samej procedury - konstytucyjna zasada ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga wprowadzenia odpowiednich gwarancji procesowych. Są to gwarancje służące nie tyle władzom, co wspólnocie samorządowej, bo w przypadku wprowadzenia zarządu komisarycznego to ona traci istotną część swoich uprawnień. Problemem jest natomiast czas rozpatrywania poszczególnych środków prawnych. To jednak jest kwestia nie tyle wadliwości rozwiązań prawnych, co nieefektywności systemu. Należy podkreślić, że komisarz nie jest straszakiem - to raczej ostateczny środek. Rozwiązanie, które trzeba wdrożyć wówczas, gdy nie ma już żadnej innej możliwości doprowadzenia do skutecznego wykonywania zadań publicznych na danym terenie. Podstawowym środkiem jest unikanie sytuacji, w której gminę trzeba uzdrawiać. Gdy jednak tak się stanie, to co do zasady potrzebne są środki naprawcze. Tyle że mogą one pochodzić zarówno od samej wspólnoty samorządowej, jak i z zewnątrz. Przy czym te ostatnie powinny być wdrażanie dopiero w ostatnim kroku. Co do Warszawy sądzę, że sytuacja gruntowa nie jest dostateczną przesłanką do wprowadzenia zarządu komisarycznego. Bardziej prawdopodobne jest odwołanie się do art. 96 ust. 2 ustawy umożliwiającego odwołanie wójta (w tym przypadku prezydenta), jeśli ten dopuszcza się powtarzającego się naruszania konstytucji lub ustaw. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że musi to być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do zaprzestania naruszeń, a wobec wdrożonego moratorium na decyzje reprywatyzacyjne wątpię w możliwość stwierdzenia, że wezwanie jest bezskuteczne.

Zastąpi wójta czy także radę

Przy okazji afery reprywatyzacyjnej dużo się mówiło o odwołaniu prezydenta stolicy, powołaniu komisarza rządowego albo zarządzie komisarycznym. Relacje medialne i wypowiedzi polityków były bardzo nieprecyzyjne i nie wiadomo było, o co konkretnie chodzi. Niejednokrotnie wynikało z nich, że tzw. nadzwyczajne (personalne) środki nadzoru (z art. 96 i 97 u.s.g.) to jedno i to samo narzędzie w ręku szefa rządu. Nic bardziej mylnego. Rozwiązania te różnią się zasadniczo od siebie. Odmienna jest nie tylko procedura wprowadzenia, skutki, ale i przesłanki oraz podstawa prawna.

Nie dość tego. Premier może także powołać osobę pełniącą funkcję organu wykonawczego gminy w wymaganych prawem sytuacjach, np. śmierci włodarza czy innej przemijającej przeszkody, gdy wójt nie ma swojego zastępcy. Tymi przeszkodami zgodnie z art. 28g ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) są:

tymczasowe aresztowanie,

odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,

odbywanie kary aresztu,

niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,

zawieszenie w czynnościach służbowych.

Trudno się jednak dziwić, że te instrumenty nadzoru są mylone. Pobieżna lektura art. 96 i art. 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) może stwarzać problemy z rozgraniczeniem ich zastosowania. Przyznać trzeba, że przepisy te nie są szczytem legislacyjnej precyzji. Co więcej, dogłębna ich analiza rodzi dodatkowo wiele pytań, na które w treści tych regulacji nie ma odpowiedzi. Na szczęście wiele luk wypełniło orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przy czym, jak przypomina mec. Joanna Kostrzewska, wszystkie trzy ustrojowe ustawy samorządowe regulują możliwość zastosowania analogicznych środków nadzorczych o charakterze personalnym (stosowanych wobec organów JST, a nie wobec aktów podejmowanych przez te organy).

Skrócenie kadencji organów

Gdy wójt (burmistrz, prezydent miasta) dopuszcza się powtarzającego naruszenia konstytucji lub ustaw, to premier na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji (dalej: minister) może go odwołać i na jego miejsce wyznaczyć osobę, która do czasu wyboru nowego włodarza będzie pełniła tę funkcję.

Zanim do tego jednak dojdzie, wojewoda musi wezwać samorządowca do zaprzestania naruszeń, a dopiero gdy nie odniesie to skutku, organ nadzoru występuje z wnioskiem (za pośrednictwem ministra) do premiera o pozbawienie go funkcji wójta (burmistrza prezydenta miasta).

Omawiany środek nadzoru nie powoduje automatycznego i łącznego rozwiązania rady gminy.

Z art. 96 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że gdy wystąpią analogiczne przesłanki jak przy odwołaniu wójta, decyzję o rozwiązaniu rady podejmuje w drodze uchwały Sejm. Następnie premier (na wniosek ministra) wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję.

Oznacza to, że środki nadzoru z art. 96 u.s.g. mogą być zastosowane w stosunku do poszczególnych organów gminy odrębnie w zależności, który z nich podejmował nielegalne działania. Odmienna jest jednak procedura . Podstawowa różnica podlega na tym, że tylko radę gminy rozwiązuje Sejm (w tej procedurze nie bierze udziału Senat). A że w świetle art. 86 u.s.g. nie jest organem nadzoru nad samorządem, w tej sprawie potrzebny jest wniosek premiera (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1994 r., sygn. akt W 1/94).

Dla rozwiązania rady lub odwołania wójta art. 96 u.s.g. przewiduje wspólną przesłankę, czyli powtarzające się naruszenie prawa.

- Sankcja z art. 96 u.s.g. nie dotyczy pojedynczego naruszenia prawa, lecz powtarzającego się braku poszanowania dla porządku prawnego (konstytucji lub ustaw), które musi dotyczyć konkretnego organu i stanowić dowód na generalny stosunek wójta do obowiązujących przepisów - twierdzi Michał Czuryło, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Konieczny, Wierzbicki. I dodaje, że art. 96 u.s.g. nie wymaga, by naruszone były przepisy, za złamanie których ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną. Zdaniem Czuryło do tego nie ma również wymagania, by został w związku z takim naruszeniem wydany wyrok skazujący lub chociażby wszczęte postępowanie przed organami ścigania.

Co do liczby tych nieprawidłowości nie ma w orzecznictwie jednolitego poglądu. W ocenie NSA, wyrażonej w wyroku z 17 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 491/07), w art. 96 ust. 2 u.s.g. użyto liczby mnogiej, wobec tego musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa.

Odmienne zdanie miał WSA w Warszawie w wyroku z 10 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1260/06). W ocenie tego sądu wykazanie jednorazowego naruszenia ustaw lub konstytucji, po wezwaniach wojewody do zaprzestania naruszeń, nie wystarcza do zastosowania określonych w art. 96 ust. 2 u.s.g. sankcji prawnych. Według warszawskiego sądu administracyjnego, mimo że ustawa samorządowa nie precyzuje liczby repetycji, to jednak w przypadku gdy ma być odwołany organ wykonawczy gminy, powinno to mieć miejsce kilkakrotnie.

Poważne nieprawidłowości

Powtarzające się naruszenia konstytucji lub ustaw nie muszą wiązać się z uchwałodawczą działalnością organów gminy (w tym zakresie sprawowany jest bieżący nadzór przez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe). Naruszenia mogą przybierać także postać działań faktycznych (np. bezprawna eksmisja lokatorów z mieszkań komunalnych), a nawet zaniechania realizacji ustawowych obowiązków (np. niepodjęcie wymaganych przez ustawy działań).

Ale uwaga, w art. 96 u.s.g. chodzi tylko o takie naruszenie, które polega na złamaniu regulacji konstytucyjnych lub ustawowych. Nie wchodzi tu w grę nieprzestrzeganie rozporządzeń lub przepisów prawa miejscowego czy nawet bezpośrednio stosowanego prawa unijnego.

Biorąc pod uwagę to, że radni i wójt wybierani są w drodze wyborów bezpośrednich, ich odwołanie może nastąpić tylko w razie poważnych naruszeń prawa. Chodzi zwłaszcza o takie nieprawidłowości, które prowadzą do negatywnych skutków społecznych.

Jak wskazał NSA w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1255/05), powtarzające się naruszanie przez osobę zajmującą urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego o treści określonej art. 24h u.s.g. może stanowić podstawę do sięgnięcia przez właściwy organ do środka nadzoru w postaci odwołania z funkcji w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g. Stanowisko to krytycznie zostało jednak ocenione przez ekspertów prawa samorządowego (por. np. Agnieszka Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku NSA z 31 stycznia 2006 r. (II OSK 1255/05), Samorząd Terytorialny 2008/9, s. 78-81).

Wykonalność aktu nadzoru

Rozstrzygnięcie premiera, które odwołuje wójta, nie staje się wykonalne z chwilą wydania. Środki prawne organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym te, o których mowa m.in. w art. 96 ust. 2 u.s.g., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się więc prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. A zatem staje się wykonalne z momentem jego uprawomocnienia (por. np. postanowienie NSA z 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1331/00).

Na ważną kwestię zwrócił uwagę również WSA w Warszawie w wyroku z 10 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1260/06). Stwierdził on mianowicie, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze premiera, wydane na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g., może wnieść stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone.

Warszawski sąd administracyjny zaznaczył przy tym, że odwołanie z urzędu nie oznacza jednak, iż wójt nie może wnieść skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze. Do czasu jego uprawomocnienia się odwołany włodarz może je zaskarżyć w imieniu tej jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST), na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. Jest to jednak zawsze skarga gminy, a nie wójta, jako osoby fizycznej. Takie rozwiązanie prawne - zdaniem WSA w Warszawie - zapewnia w wystarczającym stopniu ochronę sądową gminy, w tym także wójta jako jej organu (por. też postanowienie NSA z 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 281/05).

Zdaniem Macieja Kiełbusa co prawda ustrojowe ustawy samorządowe przewidują, że sąd administracyjny zobowiązany jest wyznaczyć rozprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w ciągu 30 dni od dnia jej wpłynięcia do sądu, to jednak regulacja ta w praktyce nie spełnia związanej z nią funkcji. Zauważa, że termin ten ma charakter instrukcyjny i nie jest dla sądu wiążący. Jednocześnie wprost stanowi on o terminie wyznaczenia rozprawy, nie zaś o rozpoznaniu wniesionej skargi, tak jak ma to miejsce chociażby w art. 384 par. 2 kodeksu wyborczego, który określa termin na rozpatrzenie skargi (sic!) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - twierdzi prawnik. I dodaje, że tego typu postępowania sądowoadministracyjne trwają wiele miesięcy - przykładowo w sprawie dotyczącej zawieszenia organów gminy i powołania zarządu komisarycznego zakończonej wydaniem wyroku NSA z 5 marca 2013 r. (sygn. II OSK 135/13) minęło 9 miesięcy od dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego do dnia jego uprawomocnienia się na skutek rozstrzygnięcia NSA.

Wyznaczony następca

Do czasu wyboru nowych organów gminy (rady lub wójta) ich funkcję pełni osoba, którą wyznacza premier na wniosek ministra. Przechodzą na nią kompetencje rozwiązanych lub odwołanych organów JST. Należy zauważyć, że w art. 96 u.s.g. podmiotowi temu nie przyznano nazwy "komisarz rządowy", jak to jest w razie ustanowienia zarządu komisarycznego.

Z regulacji u.s.g. nie wynika, od jakiego momentu osoba wyznaczona przejmuje swoją funkcję. Z orzecznictwa można jednak wyczytać, że będzie to dzień, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze premiera stanie się prawomocne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2007 r., I SA/Gd 24/07).

Zarząd komisaryczny

W kontekście afery reprywatyzacyjnej najczęściej mówiło się o ustanowieniu w stolicy zarządu komisarycznego. Rozwiązanie to przewiduje art. 97 u.s.g. Zgodnie z jego treścią w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.

Podstawową przesłanką podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów JST i ustanowieniu zarządu komisarycznego jest brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa (i płynących z niego obowiązków) przez te organy. Należy pamiętać, że konstytucja wprowadza kryterium legalności jako jedyny wskaźnik nadzoru nad działalnością samorządu. Dlatego również w przypadku zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego należy brać go pod uwagę.

Niewykonywanie ustawowo przekazanych JST zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Zagadnienie to wyjaśnił NSA w postanowieniu z 24 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1786/09). Wskazał jednocześnie, w jakich sytuacjach istnieje podstawa do zastosowania art. 96 u.s.g., czyli rozwiązania rady (odwołania wójta), a kiedy wchodzi w grę art. 97 u.s.g. (zawieszenie organów gminy). W rozpatrywanej przez NSA sprawie wskutek paraliżu rady gminy doszło do zawieszenia organów JST.

Premier więc ustanowił zarząd komisaryczny. Wójt zaskarżył to rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu. Wskazał, że nie powinien być zawieszony, gdyż nie ponosi winy za paraliż prac rady.

NSA rozpatrując ostatecznie to zagadnienie stwierdził, że jeśli gmina jako jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje zadań publicznych, a taka sytuacja nie rokuje nadziei na szybką poprawę i stan braku skuteczności przedłuża się, to zawieszenie obu organów gminy jest uzasadnione także wtedy, gdy winę za ten stan ponosi głównie jeden z nich.

Zdaniem NSA paraliż w funkcjonowaniu rady gminy w konsekwencji musi rzutować na wykonywanie zadań przez wójta, gdyż organy te są funkcjonalnie zespolone. Organ wykonawczy gminy nie tylko wykonuje uchwały rady gminy (jego działanie jest zatem w jakimś sensie pochodną działania rady), ale także przygotowuje projekty uchwał, a jego działalność podlega kontroli rady gminy. Niewykonywanie tej kontroli (zwłaszcza brak absolutorium) rzutuje także na sytuację prawną wójta.

Niemożność funkcjonowania organu stanowiącego gminy nie pozostaje zatem bez wpływu na funkcjonowanie organu wykonawczego w zakresie wykonywania zadań publicznych. Nie jest zatem uprawniona wykładnia ściśle rozgraniczająca działanie obu organów gminy i praktycznie zaprzeczająca istocie środka nadzoru określonego w art. 97 u.s.g., narzędzia, którego zastosowanie powiązane zostało z niewykonywaniem (lub nieskutecznym wykonywaniem) zadań publicznych przez organy JST, traktowane jako system wzajemnie powiązany.

Analiza skuteczności działania

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 20 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 693/07), organ nadzoru oceniając, czy na terenie danej gminy występują przesłanki określone w art. 97 ust. 1 u.s.g., musi brać pod uwagę zagrożenia, jakie stoją przed funkcjonowaniem danej JST, a więc czy zebrane na dany czas dowody wskazują, że może ona nie zrealizować w niedalekiej przyszłości swoich zadań oraz czy personalnie dany zespół osób kierujących daną gminą jest w stanie podołać temu, aby widoczne zagrożenia usunąć. Zdaniem warszawskiego sądu administracyjnego kryterium braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania obejmuje: kwestię zdolności personalnej organów danej JST do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz ocenę przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy gminy.

Zakres oceny braku skuteczności w wykonywaniu zadań powinien obejmować wszelkie działania organów gminy, w tym te, które związane są z obrotem jej majątkiem. Często w praktyce to właśnie te nieprawidłowości są powodem ustanowienia zarządu komisarycznego. Tak się stało również w gminie Ostrowice. Ale nie tylko...

W 2012 r. premier zawiesił organy gminy Pątnów. Tu też powodem był wysoki stan zadłużenia. Doprowadził on do tego, że JST nie była w stanie na czas odprowadzać składek z tytułu wynagrodzeń, a także spłacać kredytów. Rosły odsetki. Ustanowienie zarządu komisarycznego przez premiera wywołało wiele kontrowersji. Mieszkańcy wysyłali do niego listy protestacyjne. Uważali, że władze gminy ponoszą konsekwencje działań podjętych przez poprzedników. Taki też zarzut został zresztą sformułowany w skardze do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. NSA odnosząc się do niego stwierdził, że fakt jaki podmiot doprowadził gminę do katastrofy finansowej, nie ma w sprawie znaczenia (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 135/13).

Postawienie zarzutów

Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Tak mówi art. 97 ust. 2 u.s.g. Jest to pierwszy etap tej procedury. Z art. 97 ust. 2 u.s.g. nie wynika, jaki podmiot jest uprawniony do przedstawienia zarzutów. W praktyce jest nim najczęściej wojewoda działający z upoważnienia ministra.

Gdy czynności sanacyjne nie przyniosły efektu, następuje drugi etap, czyli wydanie przez premiera, na wniosek ministra, rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Może to nastąpić na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Termin ten może być krótszy. Powinien być on dostosowany do faktycznych potrzeb wynikających z konieczności przywrócenia efektywności organom JST. Oznacza to, że organy gminy po zawieszeniu nadal istnieją, jednak nie mogą wykonywać swoich ustawowych kompetencji. W konsekwencji po upływie wyznaczonego terminu, o ile nastąpi to przed końcem kadencji, zawieszone organy gminy dalej będą funkcjonować, aż do jej zakończenia.

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada, jak i wójt, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu środka nadzoru (wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1414/13).

Powołanie komisarza

Trzecim, a zarazem ostatnim etapem ustanowienia zarządu komisarycznego jest powołanie przez premiera komisarza rządowego. Następuje to na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania. Powołanie to powinno nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego. Przedwczesne wyznaczenie takiej osoby może stworzyć problemy w razie uchylenia rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Jak wyjaśnia mec. Michał Czuryło, rozstrzygnięcia premiera powinny zostać wydane w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego (WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1329/12). Jego zdaniem związanie prezesa Rady Ministrów przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że ma on obowiązek podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu sprawy, jak i do należytego uzasadnienia podjętej decyzji.

- Powinno to dawać gwarancję, że nawet wobec pewnej niedookreśloności przesłanek decyzja o odwołaniu wójta lub o zawieszeniu organów gminy nie będzie podjęta pochopnie - uważa prawnik.

W sytuacji gdy wójt zostaje już prawomocnie odwołany czy zawieszony, sprawa staje się dla premiera łatwa. A nawet zbyt łatwa, bo może on wyznaczyć na tymczasowego komisarza lub na osobę pełniącą funkcję wójta dosłownie każdego. Przepisy nie stawiają bowiem tym doraźnym zarządcom żadnych wymogów kwalifikacyjnych czy etycznych

Rozstrzygnięcie nadzorcze premiera podjęte w sprawie odwołania wójta jest wykonalne dopiero po uzyskaniu prawomocności. Dlatego też do momentu jego uprawomocnienia się włodarz jest uprawniony do podejmowania działań pozostających w zakresie jego kompetencji

dr Mariusz Bidziński

radca prawny

Na wezwanie do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy jej organom przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W art. 96 ustawy o samorządzie gminnym chodzi tylko o takie naruszenie, które polega na złamaniu regulacji konstytucyjnych lub ustawowych. Nie wchodzi tu w grę nieprzestrzeganie rozporządzeń lub przepisów prawa miejscowego czy nawet bezpośrednio stosowanego prawa unijnego.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze premiera, wydane na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g., może wnieść zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone.

Naruszenia praw, z których powodu włodarz ma być odwołany, powinny być udokumentowane, np. orzeczeniami sądów, które odnoszą się do decyzji administracyjnych lub zasądzają odszkodowanie od gminy.

Odwołanie wójta zgodnie z art. 96 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy pojedynczego naruszenia prawa, lecz powtarzającego się braku poszanowania dla porządku prawnego.

RAMKA 1

Kogo może powołać premier

● ustanowienie zarządu komisarycznego, tj. zawieszenie organów gminy (art. 97 u.s.g.)

● odwołanie wójta w razie powtarzającego się przez niego naruszenia konstytucji lub ustaw (art. 96 ust. 2 u.s.g.)

● wygaśnięcie mandatu w związku z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 492 kodeksu wyborczego (art. 28f u.s.g.)

● przemijająca przeszkoda, o której mowa w art. 28g ust. 1 u.s.g. (art. 28g u.s.g.)

● odwołanie w drodze referendum (art. 67 ust. 4 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.)

● wygaśnięcie mandatu z powodu naruszenia zakazów antykorupcyjnych zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (art. 28f u.s.g.)

● rozwiązanie rady gminy przez Sejm w razie powtarzającego się przez nią naruszenia konstytucji lub ustaw (art. 96 ust. 1 u.s.g.) ⒸⓅ

RAMKA 2

Z orzecznictwa

"Przedłużający się i bez nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu ustawowo przekazanych gminie zadań publicznych (albo po prostu ich niewykonywanie) zawsze wiąże się z naruszaniem konstytucji i ustaw. Nie oznacza to, że w takiej sytuacji organ nadzoru może jedynie wnioskować o rozwiązanie organu stanowiącego przez Sejm. Można wyróżnić sytuacje, gdy rada gminy funkcjonuje i skutecznie wykonuje swoje zadania, ale jednocześnie, podejmując działania niemieszczące się w zakresie jej zadań i kompetencji lub w nieprzewidzianych przez prawo formach, narusza konstytucję i ustawy oraz sytuacje, gdy ustawowych zadań po prostu nie wykonuje bądź realizuje je nieskutecznie, a taki stan się przedłuża, czym także narusza prawo. Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy".

z 24 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1786/09

RAMKA 3

Ocena skuteczności odnosi się do organów, a nie konkretnych osób

"Sytuacja finansowa i organizacyjna w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była zastana już z przeszłości, a zatem za okres kadencji organów gminy w latach 2006-2010. Jednak ta sytuacja - i dodać należy, że katastrofalna - obejmuje w zaskarżonym rozstrzygnięciu również okres po wyborach z 21 listopada 2010 r., a zatem za okres ostatniej kadencji, i w takim też zakresie należało badać tę sprawę. Rozstrzygnięcie nadzorcze premiera ma charakter prewencyjno-personalny, jednak nie oznacza to, że dotyczy jedynie okresu danej kadencji i jej organów, co do sytuacji w gminie. Gdyby bowiem przyjąć taką wykładnię, to przede wszystkim racjonalny ustawodawca wskazałby to w ustawie, a po drugie jest to nie do pogodzenia ze sformułowaniem "przedłużający się stan skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", i to dodatkowo bez określenia owego okresu (stanu). Ponadto zaś nie musi to dotyczyć wcale winy organów aktualnej kadencji, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zapada w konsekwencji oceny badania gminy, a nie konkretnej osoby".

z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 135/13

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.101(c).gif@RY2@

SCHEMAT 2

Procedura wprowadzenia zarządu komisarycznego

Przedstawienie zarzutów organom JST i wezwanie ich do niezwłocznego zaprezentowania programu poprawy sytuacji gminy.

Premier może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do końca ich kadencji. Robi to na na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

Premier (na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych i administracji) powołuje komisarza rządowego.

TABELA. Odmienności w regulacjach art. 96 i 97 ustawy o samorządzie gminnym

	1. Rozwiązanie rady - Sejm 2. Odwołanie wójta - premier	Powtarzające się naruszenia konstytucji lub ustaw	1. W razie wystąpienia przesłanek Sejm, na wniosek premiera, w drodze uchwały rozwiązuje radę gminy. Następnie premier, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, wyznacza osobę, która pełni jej funkcję 2. W przypadku wystąpienia przesłanek wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do premiera o odwołanie wójta. Gdy to nastąpi szef rządu, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, wyznacza osobę, która pełni jego funkcję	Rada gminy lub/i wójt	Definitywne skrócenie kadencji rady gminy lub/i wójta	Funkcję pełni osoba wyznaczona przez premiera do czasu wyboru rady lub/i wójta	1. Rozwiązanie rady gminy - art. 96 ust. 1 u.s.g. 2. Odwołanie wójta - art. 96 ust. 2 u.s.g.
	Premier	Nierokujące nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych	1. Przedstawienie zarzutów organom gminy i wezwanie ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy 2. Gdy występuje przesłanka zastosowania środka nadzoru premier, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, zawiesza organy gminy i ustanawia zarząd komisaryczny 3. Premier na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych i administracji, powołuje komisarza rządowego	Rada gminy i wójt	Tymczasowe - na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję	Funkcję organów gminy pełni komisarz rządowy przez okres ich zawieszenia	Art. 97 u.s.g.

PRZYKŁAD 1

Liczba naruszeń

Wójt swoim jednorazowym działaniem naruszył przepisy. Wojewoda wezwał go do zaprzestania łamania prawa. Samorządowiec zignorował to wezwanie i ponownie je naruszył. W tym przypadku organ nadzoru może wystąpić do premiera o odwołanie wójta.

PRZYKŁAD 2

Wadliwe oświadczenia

Wójt w złożonym przez siebie oświadczeniu majątkowym nie wykazał majątku stanowiącego małżeńską wspólność ustawową oraz w niewłaściwy sposób wypełnił to oświadczenie w części dotyczącej wysokości osiągniętych dochodów. Został wezwany przez wojewodę do złożenia prawidłowego oświadczenia, lecz nie uczynił tego. W kolejnym oświadczeniu również nie wykazał majątku stanowiącego małżeńską wspólność majątkową. Wojewoda ponownie wezwał wójta do złożenia prawidłowego oświadczenia. Gdy wezwanie to również nie odniosło skutku -wystąpił do premiera o odwołanie wójta. Szef rządu to zrobił, stwierdzając, że wójt naruszył dwukrotnie art. 24h u.s.g.

PRZYKŁAD 3

Organy gminy - naczynia połączone

Prokurator zastosował wobec burmistrza środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych polegających na pełnieniu funkcji. Taki sam środek zapobiegawczy został wcześniej użyty również wobec dwóch jego zastępców. Wobec tego premier zawiesił organy gminy i ustanowił w niej zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz burmistrza na kolejną kadencję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szef rządu wskazał, że w konsekwencji zawieszenia w czynnościach obecnego burmistrza gmina pozostaje bez osoby wykonującej obowiązki organu wykonawczego, co powoduje brak możliwości w wykonywaniu zadań publicznych nałożonych na radę miejską. Na to rozstrzygnięcie skargę do sądu złożyła gmina, reprezentowana przez radę. Organ ten wskazał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 97 ust. 1 u.s.g., tj. nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez radę miejską. Zdaniem tego organu postawione zarzuty dotyczą jedynie burmistrza oraz utrudnień w funkcjonowaniu JST w związku z jego sytuacją prawną. Zarzutami tymi nie można obciążać rady miejskiej. Sąd oddalił skargę gminy, gdyż uznał, że paraliż w funkcjonowaniu organu wykonawczego w konsekwencji musi rzutować na wykonywanie zadań przez organ stanowiący. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje bowiem uchwały rady, ale także przygotowuje ich projekty, a jego działalność podlega kontroli organu stanowiącego. Niemożność funkcjonowania organu wykonawczego nie pozostaje zatem bez wpływu na funkcjonowanie rady miejskiej w zakresie wykonywania zadań publicznych (na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/09).

PRZYKŁAD 4

Niepotrzebny pośpiech rodzi problemy

Premier, nie czekając na rozpatrzenie skargi gminy na wydane przez siebie rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące zawieszenia jej organów, powołał komisarza rządowego. Sąd administracyjny je uchylił i w orzeczeniu stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Spowodowało to poważny problem dotyczący powołanego już komisarza. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nie może on podejmować jakichkolwiek czynności (na podstawie postanowienia WSA w Warszawie z 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 640/09).

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.805.jpg@RY2@

prof. Hubert Izdebski profesor Wydziału Prawa Uniwersytetu Humanistycznospołecznego SWPS

W potocznym rozumieniu komisarzem rządowym w gminie jest każda osoba powołana przez premiera na miejsce wójta (burmistrza, prezydenta), a może także i rady. Tymczasem, w ślad za u.s.g., trzeba odróżniać komisarza rządowego i osobę pełniącą funkcję wójta. Ta ostatnia jest powoływana w razie wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji. Wygaśnięcie mandatu następuje w przypadkach wymienionych w art. 492 kodeksu wyborczego, m.in. w razie odwołania (w referendum, ale także przez premiera na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g.), niezłożenia oświadczenia majątkowego, czy naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji z inną funkcją lub prowadzeniem działalności gospodarczej. W takim przypadku organizuje się wybory przedterminowe - chyba że do upływu kadencji pozostaje mniej niż sześć miesięcy (12 miesięcy - na mocy uchwały rady o nieprzeprowadzeniu wyborów). Zdarza się to dość często - tylko w tym roku przedterminowe wybory wójta zarządzone zostały w 12 gminach.

Komisarz rządowy jest natomiast powoływany w razie wykonania przez premiera, na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej, kompetencji nadzorczych określonych w art. 97 u.s.g. (zawieszenie organów gminy). Komisarz przejmuje zadania i kompetencje rady i wójta z dniem powołania, ale organy te mogą złożyć skargę na ustanowienie zarządu komisarycznego do sądu administracyjnego.

Tak jak w odniesieniu do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g. (i tym bardziej rozwiązania rady gminy przez Sejm na podstawie art. 96 ust. 1 u.s.g.), środek nadzoru w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego i powołania komisarza praktycznie nie występuje. Można sądzić, że powodem jest z jednej strony to, że są to wszystko środki wyjątkowe, proceduralnie skomplikowane i podlegające kontroli sądu administracyjnego (poza rozwiązaniem rady przez Sejm), a z drugiej strony, decydując się na taki środek, rząd bierze na siebie odpowiedzialność za gminę, która znajduje się w trudnej sytuacji (bowiem nie ma skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych).

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.806.jpg@RY2@

dr Stefan Płażek adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, adwokat

Premier jako organ nadzoru nad samorządem ma dwa narzędzia pozwalające mu odsunąć od rządów wójta, który jego zdaniem nie powinien ich sprawować. Może go odwołać, gdy ten dopuszcza się powtarzających się naruszeń konstytucji lub ustaw, a wezwania o ich zaprzestanie nie odnoszą skutku (art. 96 u.s.g.). Może też zawiesić włodarza (wraz z radą) z uwagi na nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w realizacji zadań publicznych przez organy gminy (art. 97 u.s.g.). Kłopot w tym, że w sytuacjach, gdy okoliczności naprawdę wymagają przerwania aktywności wójta, narzędzia te okazują się bardzo niedoskonałe. Funkcjonują one bowiem dopiero po uprawomocnieniu się aktu wydanego przez premiera, a zatem w razie jego zaskarżenia dopiero po odbyciu całej procedury sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, w wielu znanych mi przypadkach wójt dotknięty odwołaniem lub zawieszeniem np. w połowie mandatu w spokoju kończy swą kadencję, nim zapadnie prawomocny wyrok. Ponadto oba te przepisy są najeżone sformułowaniami nieostrymi, co pozostawia sądom szerokie pole do interpretacji - np. czy naruszenia prawa mają charakter dostatecznie doniosły albo czy działania organów gminy istotnie charakteryzują się nieskutecznością względną, czy istotnie nie rokują nadziei na szybką poprawę. Na czym bowiem oprzeć owe rokowania i nadzieje?

Paradoksem pozostaje też, że instrument nadzoru nad samorządem zawarty w art. 97 u.s.g. sam jest sprzeczny z konstytucją, bowiem odchodzi od kryterium legalności. W tym względzie panuje w literaturze całkowita zgodność. Wszelako przepis ten już od ćwierćwiecza pozostaje w mocy, choć bardzo rzadko jest wykorzystywany. Być może płynie to z przeświadczenia, że musi istnieć jakiś wentyl bezpieczeństwa na wypadek całkowitej niezdolności do działania organów gminy.

Natomiast w sytuacji, gdy wójt zostaje już prawomocnie odwołany czy zawieszony, sprawa staje się już dla premiera łatwa. A nawet zbyt łatwa, bowiem może on wyznaczyć na tymczasowego komisarza lub na osobę pełniącą do wyborów funkcję wójta dosłownie każdego. Przepisy nie stawiają bowiem tym doraźnym zarządcom żadnych wymogów kwalifikacyjnych czy etycznych.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/210/i02.2016.210.18300210c.807.jpg@RY2@

Bogumił Szmulik profesor UKSW, radca prawny

Artykuły 96 i 97 u.s.g. są zwięzłe, niemniej ich praktyczne zastosowanie może nastręczać pewnych trudności. Przede wszystkim odwołanie piastuna funkcji organu wykonawczego musi być poprzedzone postępowaniem sanacyjnym, czyli wezwaniem do zaprzestania naruszeń konstytucji lub ustaw (warto zresztą zwrócić uwagę na to, że naruszenie innych przepisów nie może być podstawą zastosowania omawianych instrumentów). Dopiero jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, wojewoda może wystąpić z wnioskiem do premiera oodwołanie. Niemniej regulacja ta ma charakter bardzo ogólny i nie normuje ważnych prawnie kwestii, takich jak termin, w którym wójt ma zaprzestać naruszeń, czy też okres, w którym ma być osiągnięty rezultat wezwania w postaci "odniesienia skutku". Podobnie rzecz się ma w przypadku art. 97 u.s.g., który również przewiduje swoistą "procedurę sanacyjną", tym razem związaną z przedstawieniem organom gminy zarzutów i wezwaniem ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

Ponadto skuteczność omawianych unormowań jest w pewnym stopniu osłabiona poprzez to, że w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze (w tym te, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 u.s.g.) stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie będzie ono jeszcze prawnie skuteczne. W praktyce skutkuje to zawieszoną skutecznością rozstrzygnięć nadzorczych i opóźnia przywrócenie elementarnego ładu w tych samorządach, w których sytuacja jest już naprawdę bardzo trudna (np. w przypadku gminy Ostrowice w woj. zachodniopomorskim, dotkniętej fatalną sytuacją finansową).