Kodeks urbanistyczno-budowlany receptą na problemy w planowaniu?

Najnowsza wersja projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego odnosi się do zróżnicowanych zagadnień, które od wielu lat są dyskutowane w ramach analiz nad planowaniem przestrzennym. A problemów tych nagromadziło się rzeczywiście bardzo dużo. Wśród nich szczególną uwagę należy zwrócić na:

niedostatecznie silną rolę studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

brak rzeczywistej ochrony przed niekontrolowaną zabudową,

zbyt słabą rolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i brak dostatecznej precyzji tych aktów,

bardzo słaby poziom monitorowania stanu zagospodarowania przestrzennego w skali jednostek samorządu terytorialnego oraz słaby poziom partycypacji społecznej,

nadmiernie rozbudowane procedury związane z realizacją inwestycji,

zbyt dużo zróżnicowanych wzajemnie aktów prawnych dotyczących, przynajmniej w pośredni sposób, planowania przestrzennego,

brak konkretnej wizji w zakresie sposobu planowania przestrzennego na szczeblu wojewódzkim,

brak uregulowań prawnych gwarantujących racjonalne zaplanowanie realizacji inwestycji celu publicznego,

brak możliwości różnicowania działań przestrzennych względem różnych terenów.

Poniżej przeanalizowaliśmy jedynie niektóre propozycje zmian zawartych w bardzo obszernym projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

WAŻNE

Szczególną rolę musi odgrywać debata nad stopniem precyzji poszczególnych przepisów. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, że dobre intencje i dobra diagnoza ustawodawcy rozbiją się o niejasności przy dokonywaniu wykładni szczegółowych regulacji.

Wynika z tego, że właśnie teraz niezbędna jest szeroka dyskusja na temat przedłożonej propozycji. Im więcej perspektyw będzie ona ujmować - tym lepiej. Szczególną rolę musi odgrywać debata nad stopniem precyzji poszczególnych przepisów. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, że dobre intencje i dobra diagnoza ustawodawcy rozbiją się o niejasności przy dokonywaniu wykładni szczegółowych regulacji.

Ale jeszcze raz trzeba podkreślić: zmiana przepisów związanych z planowaniem przestrzennym jest niezbędna. A procedowanie projektu kodeksu to poważna szansa na naprawdę pozytywne zmiany w tym zakresie.

@RY1@i02/2016/200/i02.2016.200.18300190b.801(c).jpg@RY2@

Planowanie trzeba dostosować do potrzeb

Studium do przebudowy

W obecnej formule studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego:

nie muszą być w żaden sposób wykonywane przez organy gminy przy konkretnych działaniach przestrzennych,

bardzo często są sformułowane w sposób ogólnikowy i nie zawierają realnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego,

nie mają łączności z innymi dokumentami lokalnymi i ponadlokalnymi.

W projekcie kodeksu wprowadzono nieco zmodyfikowany względem powyższego stanu instrument: studium rozwoju przestrzennego. Przed przystąpieniem do sporządzania studium obowiązkowe jest przeprowadzenie analiz zgodności planowanych ustaleń z innymi aktami, w tym gminnym programem rewitalizacji, gminnym programem ochrony środowiska czy też wieloletnim programem gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Nie chodzi o to, że dokumenty te zawsze muszą determinować treść studium, jeżeli stwierdzi się w jakimś zakresie sprzeczność, to uchwalenie czy zmianę studium trzeba przeprowadzić łącznie z uchwaleniem lub zmianą niniejszych dokumentów. Chodzi więc w tym miejscu o koordynację różnych aktów i polityk gminnych. Niezależnie od tego w studium uwzględnia się również "treści planistyczne" zawarte w ponadlokalnych aktach planowania przestrzennego. Mają się w nim znaleźć ustalenia między innymi dotyczące standardów urbanistycznych (regulacje w zakresie zieleni publicznej, systemu transportowego, żłobków, przedszkoli, publicznych placówek kultury), a także zagospodarowania terenów inwestycji. W kontekście tego ostatniego rozumie się między innymi "wskaźnik powierzchni zabudowy", "wskaźnik intensywności zabudowy", "wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej" czy też nawet kolorystykę obiektów budowlanych. Ponadto studium ma dokonać podziału gmin na strefy funkcjonalne, a także wyznaczać obszary urbanizacji.

!W studium mają być zawarte ustalenia dotyczące standardów urbanistycznych (m.in. regulacje w zakresie zieleni publicznej, systemu transportowego, żłobków, przedszkoli, publicznych placówek kultury), a także zagospodarowania terenów inwestycji.

Warto również zauważyć, że elementem studium będzie plan wykonania, który określi sposób realizacji polityki przestrzennej gminy, w tym kolejność uchwalania planów miejscowych, a także ramy finansowe realizacji tych planów.

Do tych zmian dochodzi jeszcze jeden element. Kodeks wprowadza nowy dokument - program rozwoju przestrzennego gminy. Stanowi on podstawę do sporządzania studium i jednocześnie jest elementem strategii rozwoju gminy (w sytuacji gdy strategia ta jest sporządzona; przy odmiennym wariancie ma to być dokument samodzielny). Program ma być uchwalany w pierwszym roku kadencji rady gminy i zawierać diagnozę uwarunkowań rozwoju przestrzennego w zakresie odnoszącym się m.in. do obszaru zurbanizowanego, jego chłonności, limitów nowej urbanizacji i uwarunkowań polityki finansowej.

Brak ochrony przed niekontrolowaną zabudową

Kolejny problem był wielokrotnie przedstawiany w różnych analizach eksperckich. W naszym kraju już na obecnym etapie zbyt wiele terenów przeznaczono pod zabudowę. Nie jest to równoznaczne z realizacją konkretnych robót budowlanych. Ale gdyby policzyć możliwości zabudowy wynikające z obowiązujących obecnie studiów, a nawet tylko planów miejscowych, doszlibyśmy do wniosku, że nasz kraj samodzielnie może rozwiązać problem uchodźców w Europie. Zgodnie z aktami planistycznymi miejsca na zabudowę wystarczy dla wielu milionów ludzi. Odbywa się to rzecz jasna ze szkodą dla ładu przestrzennego i środowiska.

Wyznaczaniu obszarów nowej urbanizacji poświęcono osobny, trzeci rozdział kodeksu, wskazując w nim, że wyznaczenie przez gminę takich obszarów dopuszczalne będzie wyłącznie w sytuacji, gdy upoważni do tego wynik bilansu terenów pod zabudowę.

WAŻNE

Wyznaczanie obszarów nowej urbanizacji przez gminę ma być dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy upoważni do tego wynik bilansu terenów pod zabudowę.

Bilans ten ma określać różnicę między potrzebami rozwojowymi gminy a chłonnością terenów niezabudowanych na obszarach zurbanizowanych. Na zwarty układ przestrzenny obszarów zabudowanych składają się obszary o skupionej zabudowie, tereny infrastruktury społecznej, technicznej, systemu transportowego czy też usług infrastrukturalnych, zabudowane obszary chronione zasobów dziedzictwa kulturowego i historycznego, a także obszary wymagające przekształcenia urbanistycznego, o ile są powiązane przestrzennie z obszarami o skupionej zabudowie. Wyniki wszystkich przedmiotowych analiz muszą być następnie uwzględniane w aktach polityki przestrzennej.

UWAGI DO PROJEKTU

Niewątpliwie intencją autorów projektu było rozwiązanie pokazanych wyżej problemów dotyczących studium. Pod względem diagnozy problemów studium prezentuje się bardzo dobrze. Do rozważenia pozostaje to, czy ustalenia nowego studium już na tym etapie muszą być aż tak bardzo szczegółowe. Jednym zagadnieniem jest ochrona ładu przestrzennego, a innym - już na tym etapie bardzo szczegółowe doprecyzowanie zakresu przyszłych inwestycji. Ponadto można też zwrócić uwagę na stosowane pojęcie "treści planistycznych" (które muszą być przenoszone do studium z innych aktów planowania przestrzennego). Warto byłoby to pojęcie doprecyzować, aby, zwłaszcza w skali lokalnej, nie budziło wątpliwości.

Ponadto doceniając intencję przyświecającą pomysłowi stworzenia programów rozwoju przestrzennego gminy (integracja planowania przestrzennego z planowaniem społeczno-gospodarczym), warto zwrócić uwagę na możliwość nadmiernego skomplikowania aktów planistycznych związanego z ich zbyt dużą liczbą. Może lepszym rozwiązaniem byłoby stworzenie jednego kompleksowego dokumentu zawierającego elementy dzisiejszych strategii rozwoju, jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W ramach studium rozwoju przestrzennego określone zostało, w jakich przypadkach można wyznaczać obszary nowej urbanizacji. Muszą one obejmować tereny spełniające wszystkie kryteria dla terenów zurbanizowanych oraz posiadać możliwie najmniej cech ograniczających. Wśród nich wymieniono niekorzystne dla rozwoju urbanizacji naturalne cechy terenu, ograniczenia związane z oddziaływaniem istniejących lub projektowanych inwestycji czy też środowiskiem.

Osobne skutki wiążą się z eliminacją z systemu planowania przestrzennego decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku planów miejscowych możliwa będzie zabudowa, ale na podstawie znacznie bardziej rygorystycznych niż dotychczas przesłanek (weryfikowanych na etapie wydawania zgody inwestycyjnej).

WAŻNE

Bilans terenów pod zabudowę już w obecnej formule bywa poważnym problemem. Zgodnie z projektem kodeksu szczegółowy sposób obliczania chłonności terenu może zostać wskazany w rozporządzeniu. Jego wydanie będzie zapewne jedynym warunkiem, aby przepisy mogły zostać w miarę racjonalnie zastosowane.

Słabości miejscowych planów

W obecnej formule znaczenie planów miejscowych w pełni zależy od konkretnej koncepcji wyrażanej przez władze danej gminy. Te w intencji ustawodawcy najważniejsze akty planowania przestrzennego w skali lokalnej w większości przypadków nie spełniają swojej roli. Polega to na:

braku woli uchwalania planów miejscowych w gminach,

braku precyzji uchwalonych planów miejscowych,

nadmiernie długich procedurach związanych z uchwalaniem planów,

nie zawsze jasnej roli planów miejscowych przy stosowaniu konkretnych rozwiązań.

Ustawodawca wymienia rodzaje obszarów, na których inwestycje mogą być zrealizowane tylko na podstawie planów miejscowych (jeżeli więc organy gmin planów tam nie uchwalą - nie będzie w ogóle możliwości inwestycyjnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego). Chodzi tutaj m.in. o obszary przestrzeni publicznych, obszary koncentracji funkcji nierolniczych w gminach wiejskich, obszary nowej urbanizacji (czyli te, które zostały wyznaczone wcześniej w studium rozwoju przestrzennego), obszary strefy funkcjonalnej letniskowej, czy też obszary objęte ochroną krajobrazową w parkach narodowych i rezerwatach przyrody. Jest to bardzo ważna i pożyteczna zmiana, dzięki której gminy rzeczywiście zostaną zmuszone do znacznie aktywniejszej niż dotychczas polityki przestrzennej. Ponadto obszar objęty planem miejscowym musi zostać wyznaczony w sposób, który pozwoli na kompleksową regulację zagadnień funkcjonalno-przestrzennych. Wykluczy to możliwość uchwalania planów dla obszarów niewielkich, wręcz przypadkowych.

!Obszar objęty planem miejscowym będzie musiał zostać wyznaczony w sposób, który pozwoli na kompleksową regulację zagadnień funkcjonalno-przestrzennych. Wykluczy to możliwość uchwalania planów dla obszarów niewielkich, wręcz przypadkowych.

Plany miejscowe będą musiały zawierać uzasadnienie, mające m.in. opis sposobu i zakresu realizacji standardów urbanistycznych, a także analizę finansowych skutków jego uchwalenia. Ważnym elementem jest również udział prawnika w zespole przygotowującym dany akt planistyczny (w tym również plan miejscowy). Wprowadzono także "uproszczony plan miejscowy". Może on zostać uchwalony dla obszarów zurbanizowanych o wykształconej już strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które nie wymagają realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz infrastruktury technicznej. Plan tego rodzaju nie będzie musiał być aż tak rozbudowany jak podstawowy plan miejscowy, a będzie zawierał tylko ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, zagospodarowania terenów inwestycji oraz usytuowania budynków w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych.

Kodeks przewiduje również możliwość uchylenia planu miejscowego. Jest to dopuszczalne w sytuacji gdy:

WAŻNE

Projekt ma wprowadzić "uproszczony plan miejscowy". Mógłby on zostać uchwalony dla obszarów zurbanizowanych o wykształconej już strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które nie wymagają realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz infrastruktury technicznej.

mimo upływu 5 lat od wejścia planu miejscowego w życie nie wszczęto postępowania w sprawie zgody inwestycyjnej (czyli odpowiednika pozwolenia na budowę) dla inwestycji przewidzianych w planie,

plan miejscowy został uchwalony dla obszaru nowej urbanizacji, której wyznaczenie zostało następnie uchylone w studium rozwoju przestrzennego.

Od strony proceduralnej kwestie związane ze sporządzaniem aktów planowania przestrzennego zostały ujednolicone. Przewiduje się przy tej okazji szereg uzgodnień z różnymi organami administracji publicznej, a także, co jest nowością, częściowo wiążącą formę opinii komisji urbanistycznej. Przewidziano również dla szczególnych przypadków postępowanie uproszczone - zwłaszcza dla zmian istniejącego aktu planowania przestrzennego.

UWAGI DO PROJEKTU

Główne niebezpieczeństwo związane z niniejszą częścią regulacji sprowadza się do możliwości jej zbyt szerokiej wykładni w poszczególnych gminach. Bilans terenów pod zabudowę już w obecnej formule bywa poważnym problemem. Zgodnie z projektem kodeksu szczegółowy sposób obliczania chłonności terenu może zostać wskazany w rozporządzeniu. Jego wydanie będzie zapewne jedynym warunkiem, aby przepisy mogły zostać w miarę racjonalnie zastosowane. Przy okazji analizy przedstawionych zagadnień powróci problem interpretacji stosowanego w projekcie kodeksu pojęcia "zwartego układu przestrzennego" i relacji tego pojęcia z pojęciem "obszaru zurbanizowanego". Ustawodawca nie wyjaśnia wprost, co ma na myśli, pisząc np. o "powiązaniach przestrzennych". Ponadto jako obszar zurbanizowany określa zwarty układ przestrzenny o pewnych cechach (chociaż w dalszej części art. 42 kodeksu, przy dookreślaniu tego układu, powołuje tylko obszary, a nie konkretne cechy). Również w tym kontekście wątpliwie brzmi art. 42 par. 4, zgodnie z którym "dopuszcza się włączenie do obszarów zurbanizowanych obszarów niezabudowanych, jeżeli wchodzą w skład zwartego układu przestrzennego". Konkludując, wskazane elementy muszą być w możliwie najszerszym stopniu precyzyjne.

Monitorowanie stanu zagospodarowania. Partycypacja społeczna

W wielu przypadkach, zwłaszcza na szczeblu lokalnym, brakuje konkretnych danych dotyczących uwarunkowań związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Powoduje to dalsze problemy. Również z perspektywy krajowej problematyczne bywa uzyskanie pełnych danych na temat zagospodarowania przestrzennego (a przecież tylko to stanowi warunek prowadzenia racjonalnych analiz). Osobna kwestia to słaby poziom partycypacji społecznej. Użytkownicy danych obszarów w niedostatecznym stopniu włączani są do współdecydowania o rozwiązaniach przestrzennych. Przy czym nie chodzi tylko o wyrażanie opinii czy zgody, ale branie odpowiedzialności za korzystne rozwiązania.

UWAGI DO PROJEKTU

Zdecydowana większość zmian zasługuje na pełną akceptację. Co prawda można byłoby od strony formalnoprawnej doprecyzować jeszcze zależność między planem a studium (gdyż w praktyce w szczegółach może ona czasem budzić wątpliwości). Warto natomiast szerzej przedyskutować zasadność uchylenia planów miejscowych. Wydaje się bowiem, że rozwiązanie w takiej akurat formule może wprowadzić bardzo dużo nieporządku do gminnych polityk przestrzennych. Wszystko może sprowadzić się do tego, że takie uchylanie planu mogłoby być stosowane przez organy gminy w sposób nadmiernie uznaniowy, tworząc zróżnicowane podstawy dla polityk przestrzennych w różnych miejscach. Warto również zastanowić się nad tym, czy takie fakultatywne kasowanie danego aktu polityki przestrzennej nie zburzy stabilności systemu planowania przestrzennego. Inna wątpliwość - bardziej o charakterze proceduralnym - dotyczy częściowej mocy wiążącej opinii komisji urbanistycznej przy okazji sporządzania danego aktu polityki przestrzennej. Komisja nie może bowiem przejmować obowiązków (ani tym bardziej odpowiedzialności) organów administracji publicznej. Przy sporządzaniu aktów planowania przestrzennego warto też zadbać o doprecyzowanie zakresu organów dokonujących uzgodnień projektów. Obecnie bowiem wiele z nich przy tej okazji w możliwie najszerszy sposób stara się poszerzyć swoje władztwo.

W projekcie kodeksu przewidziano, że organy kształtujące politykę przestrzenną mają obowiązek monitorować istniejący oraz planowany sposób zagospodarowania przestrzennego. Na poziomie gminy monitorowanie to będzie dotyczyć przede wszystkim:

stanu istniejącego zagospodarowania przestrzennego,

stopnia realizacji ustaleń aktów planowania przestrzennego,

zmian w zakresie stanu prawnego oraz wydawanych rozstrzygnięć mających wpływ na akty planowania przestrzennego,

dostępności przestrzennej i efektywności usług publicznych,

zakresu dynamiki inwestowania - zwłaszcza na obszarach nieobjętych ustaleniami planów miejscowych.

20 lat maksymalnie na tyle mają być przygotowywane prognozy przestrzennych potrzeb rozwojowych. Powstaną zarówno na poziomie województwa, jak i na poziomie gminy

Wyraźnie wskazuje się na to, że monitorowanie służy kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym sporządzaniu prognoz przestrzennych potrzeb rozwojowych. Prognozy te to osobna instytucja prawna, przygotowywana w perspektywie nie dłuższej niż 20 lat. Ma określać przyszłe zapotrzebowanie na nowe tereny, których przygotowanie jest niezbędne dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszaru, który jest objęty prognozą. Prognoza taka ma powstać zarówno na poziomie województwa, jak i na poziomie gminy.

UWAGI DO PROJEKTU

Wskazane rozwiązania są bardzo potrzebne. Już wielokrotnie wskazywano, że w systemie planowania przestrzennego powinien być odnaleziony "złoty środek" pomiędzy działaniami o typowo nakazowym charakterze a sprowadzaniem wszystkiego tylko do realiów rynkowych. Jednym z postulowanych działań było szersze wdrożenie mechanizmów związanych ze współzarządzaniem publicznym i partycypacją społeczną.

Przy określaniu zasad konsultacji społecznych brakuje jednak próby odpowiedzi na pytanie, co zrobić, aby zaproponowana formuła rzeczywiście się sprawdzała, aby to nie były tylko i wyłącznie rozwiązania na papierze. Można dodać, że znaczna część omawianych rozwiązań została przejęta z ustawy o rewitalizacji. Obecnie jednak w wielu gminach społeczności lokalne nie są zbyt szeroko zainteresowane możliwościami związanymi z konsultacjami społecznymi, które ta ustawa stwarza. Dlatego należałoby założyć, jakie zmiany autorzy kodeksu w tym zakresie przewidują. Może w projekcie kodeksu (zgodnie z założeniami projektu "planu Morawieckiego") należałoby zwiększyć rolę również edukacji społecznej i pobudzania aktywności społecznej - w formach bardziej zinstytucjonalizowanych. Oczywiście, tego rodzaju regulacje nie mogą być zbiorem życzeń, ale mieć konkretny wymiar.

W projekcie kodeksu zaakcentowano również problematykę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Rozbudowano przepisy związane z możliwością kierowania wniosków przez każdego zainteresowanego takimi działaniami. Niezależnie od powyższego udział społeczeństwa ma obejmować również organizowane przez władze samorządowe spotkania, debaty, warsztaty, spacery studyjne, ankiety, czy też wywiady. Trochę inną formą partycypacji będzie możliwość sporządzania planu miejscowego na wniosek inwestora. Oparte to byłoby na umowie urbanistycznej, na mocy której inwestor zobowiązywałby się w zamian za uchwalenie korzystnego dla niego planu miejscowego do realizacji przydatnej dla gminy inwestycji. Mogłaby to być budowa lub przebudowa systemu transportowego, infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej, a także budynków lub lokali mieszkalnych na potrzeby mieszkaniowego zasobu gminy.

200 m maksymalnie taką szerokość wokół terenu inwestycji przewidziano dla obszaru analizowanego

Nadmiernie rozbudowane procedury administracyjne

Jednym z głównych problemów obecnego systemu planowania przestrzennego jest związana z nim niepewność. Inwestorzy nie wiedzą, jak ich wnioski rozpatrywać będą organy administracji publicznej, a rzeczone organy często same nie mają w tym zakresie pełnego przekonania. Wynika to w znacznym stopniu z nieprecyzyjnych przepisów prawnych, ale również ze zbyt dużej liczby postępowań administracyjnych, które czekają inwestorów. Ważną okolicznością jest przedłużanie, często bardzo znaczące, danego procesu inwestycyjnego.

Rozwiązaniem zaproponowanym w projekcie kodeksu będzie w tym kontekście zgoda inwestycyjna. Z systemu planowania przestrzennego kodeks wyrzucałby decyzję o warunkach zabudowy, włączając niektóre jej elementy do postępowania związanego z przedmiotowym, nowym rozstrzygnięciem administracyjnym.

Zgoda inwestycyjna ma obejmować wszystkie inwestycje przewidziane przez inwestora do realizacji na terenie objętym wnioskiem (wyłączając szczególne przypadki inwestycji wieloetapowej czy obiektów liniowych). Do wniosku o wydanie zgody należy dołączyć między innymi projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele inwestycyjne. Stroną w tym postępowaniu ma być wyłącznie inwestor (a już nie właściciele nieruchomości sąsiednich). Organ przed wydaniem decyzji musi dokonać weryfikacji materialnej i formalnej. Organ musi wydać decyzję w ciągu 30, a w przypadku inwestycji bardziej skomplikowanych - w ciągu 60 dni od dnia wpływu kompletnego wniosku. Dla niektórych inwestycji zgoda ta może zostać udzielona w milczącej formie (czyli braku odpowiedzi na wniosek). Zgoda wygasa w przypadku, kiedy realizacja inwestycji nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym stała się wykonalna.

W sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku nie jest objęta planem miejscowym, przy wydawaniu zgody inwestycyjnej trzeba będzie zweryfikować również to, czy teren inwestycji bezpośrednio graniczy z co najmniej jedną działką dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną budynkiem. Trzeba również uwzględnić wskaźniki zawarte w studium rozwoju przestrzennego. Zupełnie też zmieniono kryteria dotyczące wyznaczania obszaru analizowanego. Wyznacza się w tym celu wokół terenu inwestycji obszar o szerokości nie przekraczającej 200 metrów.

Nową inwestycję należy wkomponować w najbliższe sąsiedztwo w obszarze analizowanym. Można więc zauważyć, że nie będzie on pełnił tej roli, którą pełni dotychczas. Dochodzą tutaj nowe kryteria: rola studium i bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości zabudowanej. Dopiero po spełnieniu wskazanych kryteriów można myśleć o zabudowie, ale jej konkretna forma będzie zależna właśnie od analizy w ramach obszaru analizowanego. Jego wyznaczenie nie może więc być traktowane jako furtka dla umożliwienia realizacji konkretnej inwestycji.

UWAGI DO PROJEKTU

Od strony proceduralnej proponowane zmiany prowadzą do uproszczenia procesu inwestycyjnego. Z drugiej jednak strony w niektórych przypadkach, zwłaszcza przesłanki materialnoprawne udzielenia zgody inwestycyjnej, stają się bardziej skomplikowane. Na pewno te przepisy wywołają spore kontrowersje, przede wszystkim wśród inwestorów, jednak ogólny ich kierunek należy ocenić jednoznacznie pozytywnie. Cenne są różne dodatkowe zastrzeżenia zawarte w projekcie kodeksu, jak chociażby to, zgodnie z którym "ustalając stan zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa, nie bierze się pod uwagę inwestycji zrealizowanych z naruszeniem prawa". Jedyne, nad czym można się zastanawiać, to pewien brak precyzji związany z zakresem prowadzonej analizy dotyczącej wkomponowania inwestycji w najbliższe sąsiedztwo w obszarze analizowanym. Pewnym punktem odniesienia będą "funkcje i wskaźniki zagospodarowania dominujące w obszarze analizowanym", ale pojawi się znów wątpliwość, czy zawsze mogą stanowić one szeroki punkt odniesienia i jak określać, które z nich są dominujące, a które już nie. Ponadto ustawodawca zastrzega, że niniejszy wymóg nie obowiązuje, gdy potrzeba jego uwzględnienia "w sposób oczywisty nie wynika z charakteru inwestycji". Tego typu sformułowania powinny zostać w jakimś stopniu doprecyzowane.

Zbyt dużo aktów prawnych

Obecnie, poza samą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyróżnić można kilkadziesiąt innych aktów prawnych, które różnie podchodzą do problematyki przestrzennej. Autorzy poszczególnych ustaw mieli na uwadze różne względy, nie zawsze te zgodne z planowaniem przestrzennym. Czasem instrumenty planowania przestrzennego zostały potraktowane jako podstawa do rozwiązań zupełnie innych problemów.

Rozproszenie merytoryczne to szerszy problem związany z prawem w Polsce. Niewątpliwie kodeks urbanistyczno-budowlany sam nie jest w stanie tego problemu rozwiązać, jednakże może uporządkować przynajmniej część wspomnianych regulacji.

UWAGI DO PROJEKTU

W analizowanym kontekście warto rozważyć, czy nie można szerzej włączyć do kodeksu kwestii związanych z przestrzennym zagospodarowaniem terenów cennych pod względem środowiskowym, zwłaszcza form ochrony przyrody. Styk relacji prawa ochrony przyrody i prawa zagospodarowania przestrzennego powoduje obecnie bardzo dużo problemów przy dokonywaniu wykładni. Często przy tej okazji trzeba niejako na siłę godzić sformułowania "przestrzenne" i "przyrodnicze". Ustawodawca mógłby spróbować nieco to doprecyzować.

Oczywiście wymienione zmiany nie obejmują wszystkich ustaw związanych z planowaniem przestrzennym. Ale tak szeroki zakres nie jest możliwy do wdrożenia w jednym, nawet tak rozbudowanym, akcie prawnym. Proponowana nowelizacja byłaby więc bardzo pożyteczna dla całego systemu związanego z planowaniem przestrzennym.

Na szczeblu województwa

Polityka przestrzenna prowadzona jest nie tylko przez organy gminy. Również w znaczącym zakresie musi być w jej realizację zaangażowane województwo. Obecnie na tym szczeblu można zauważyć problemy w zakresie:

znaczenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; problemy trochę przypominają te dotyczące gminnych studiów. Plany wojewódzkie nie zawsze są w pełni wdrażane przez gminy w sferze realizacyjnej, a także bywają zbyt ogólnikowe,

rozbieżności między polityką przestrzenną województwa a planowaniem społeczno-gospodarczym,

innych działań przestrzennych samorządu województwa - jak daleko mogą sięgać i czy np. do tej działalności można zaliczyć sporządzanie projektów gminnych aktów planistycznych,

pewnej niespójności między polityką przestrzenną województwa a dodanym jej w ustawie krajobrazowej obowiązkiem sporządzenia audytów krajobrazowych,

charakteru niektórych aktów na szczeblu wojewódzkim; w jak znacznym stopniu mają one opisywać bieżący stan faktyczny, a w jakim stopniu go zmieniać.

Wśród ponadlokalnych opracowań analitycznych w projekcie kodeksu wymieniono raport krajobrazowy. Ma to być odpowiednik postulowanych dzisiaj w ramach ustaw krajobrazowych audytów krajobrazowych (które przez województwa nie zostały jeszcze przyjęte). W szerokim zakresie powiela on zakres dzisiejszego audytu.

Natomiast wojewódzkim aktem planowania przestrzennego ma być plan województwa. Musi być on zgodny zarówno ze strategią rozwoju województwa, jak też raportem krajobrazowym. Następnie ewentualne uspójnianie treści planu i strategii może być przeprowadzone łącznie. Ponadto przed przystąpieniem do sporządzania planu województwa należy dokonać analizy zgodności celu, zakresu merytorycznego i planowanych ustaleń z ustaleniami zawartymi w innym wojewódzkich dokumentach (np. strategii polityki społecznej, planie gospodarki odpadami, czy programie ochrony powietrza).

Oznaczałoby to znacznie mocniejsze zaakcentowanie tych inwestycji, a także skonkretyzowanie już na tym etapie planistycznym ich lokalizacji.

@RY1@i02/2016/200/i02.2016.200.18300190b.101(c).jpg@RY2@

agp

Nie tylko samo planowanie ⒸⓅ

UWAGI DO PROJEKTU

Również zaproponowane względem szczebla wojewódzkiego kierunki zmian należy ocenić pozytywnie. Można jednak zastanowić się nad tym, czy w obecnym ujęciu występuje dostateczne zintegrowanie polityki przestrzennej i społeczno-gospodarczej. Może zamiast wielokrotnego weryfikowania zgodności, składania oświadczeń w tym zakresie lepszym rozwiązaniem byłoby ujęcie obu materii w ramach jednego wspólnego aktu.

Dobrym rozwiązaniem jest również wzmocnienie roli planu województwa (bardziej odpowiednia jest zaplanowana jego nazwa - dotychczasowa zbyt często doprowadza do pomylenia planu wojewódzkiego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Tym niemniej pozostaje wyrazić wątpliwość, czy wszystkie zaproponowane "wiążące" ustalenia planu województwa są w tym kontekście uzasadnione. To władze gminy bowiem wciąż pozostają podstawowym podmiotem gospodarki przestrzennej. Dlatego przemyśleć należy narzucanie im aż z poziomu regionalnego niektórych wytycznych odnoszących się do lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych czy limitów obszarów rewitalizacji. Uzasadnienie znajdują zaś ograniczenia dla terenów możliwych do dokonania odrolnień. Obecnie bowiem zbyt wiele gmin zbyt łatwo i zbyt szybko ich dokonuje, traktując np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako instrument służący wyłącznie temu celowi. Tutaj więc ograniczenie jest niezbędne i w pełni uzasadnione zrównoważonym rozwojem. Tego typu precedens nie może być jednak nadmiernie rozwijany w innych sferach.

@RY1@i02/2016/200/i02.2016.200.18300190b.102(c).gif@RY2@

agp

Co w planie województwa ⒸⓅ

Obszary funkcjonalne, współpraca gmin

Ustawodawca od dłuższego czasu próbuje wypracować jakieś sensowne podejście związane z zagospodarowaniem obszarów funkcjonalnych. W praktyce jednak występują tutaj zbyt duże rozbieżności w skali województw i gmin. Tym większe wątpliwości i bariery wiążą się ze stworzeniem ostatecznej formuły związków metropolitalnych. Wydaje się, że obowiązująca ustawa o związkach metropolitalnych sprawdza się do tej pory w ograniczonym zakresie.

Część projektu kodeksu poświęcono obszarom funkcjonalnym. Zgodnie z jego art. 208, obszar taki wyznacza się, gdy jest to niezbędne do prowadzenia polityki przestrzennej wobec obszaru szczególnego zjawiska lub przestrzennego, stanowiącego zwarty układ przestrzenny, składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami, jednością układu osadniczego i przestrzennego uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju, a obszar ten nie pokrywa się z podziałem administracyjnym państwa.

WAŻNE

Ustawodawca doprecyzowuje, że na obszarze metropolitalnym zadania z zakresu programowania polityki przestrzennej w zakresie, który nie jest zastrzeżony dla gmin, wykonują organy związku metropolitalnego.

Szczególną rolę w tym kontekście zajmuje obszar funkcjonalny związku metropolitalnego. Ustawodawca doprecyzowuje, że zadania z zakresu programowania polityki przestrzennej w zakresie, który nie jest zastrzeżony dla gmin, wykonują na nim organy związku metropolitalnego. Zasady powyższego określają porozumienia zawarte przez organ związku z przedstawicielami gmin (w  projekcie kodeksu wskazano nie do końca precyzyjnie, że z wójtami). Narzędziem koordynacji polityki przestrzennej będzie w tym przypadku studium ramowe albo studium rozwoju przestrzennego związku metropolitalnego, zastępujące studia gminne. W studium ramowym mają być uwzględnione ponadlokalne uwarunkowania rozwoju.

UWAGI DO PROJEKTU

W pierwszej kolejności zastrzec trzeba wyraźnie, że propozycja definicji obszaru funkcjonalnego jest bardzo zagmatwana. Oddaje bardzo dobrze intencje autorów projektu, jednak dla przeciętnego odbiorcy nie będzie zrozumiała. Dlatego powinna zostać zmieniona, nie tyle pod względem merytorycznym, ile pod względem formalnym.

Jeszcze większy chaos pojęciowy występuje przy części dotyczącej związków metropolitalnych. To chyba część kodeksu wymagająca najszerszego dopracowania. Niezbyt jasna jest chociażby różnica między studium ramowym a studium rozwoju przestrzennego związku metropolitalnego. Zresztą niekonsekwencji jest więcej. W słowniczku ustawowym przez studium ramowe rozumie się ramowe studium rozwoju przestrzennego obszaru metropolitalnego. W projekcie nie wyjaśniono, jak to się ma do przedmiotowego, przytoczonego powyżej rozróżnienia. Jeszcze inaczej ujęto to przy związkach międzygminnych. Poza tym w różnych miejscach na różne sposoby określa się zakres współpracy gmin. Czasem chodzi o "programowanie polityki przestrzennej", czasem o "programowanie i kształtowanie polityki przestrzennej", nie wyjaśniając precyzyjnie, jaka jest różnica pomiędzy tymi pojęciami i jak mają się one do samej "polityki przestrzennej".

Warto również wskazać, że projekt kodeksu przewiduje także powierzenie zadań z zakresu programowania i kształtowania polityki przestrzennej związkowi międzygminnemu (co też skutkuje możliwością uchwalenia studium ramowego lub studium dotyczącego planowania przestrzennego). Otwartą formułą jest również porozumienie międzygminne dotyczące realizacji zadań z zakresu monitorowania i analizy danych o przestrzeni. Kodeks przewiduje też ciekawy pomysł mediacji planistycznej stanowiącej pozasądową metodę rozstrzygania sporów między jednostkami samorządu terytorialnego, organami administracji rządowej oraz inwestorami inwestycji celu publicznego.

Realizacja inwestycji celu publicznego

Należy też zwrócić uwagę na występujący obecnie problem związany z realizacją inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Procedury odnoszące się do poszczególnych inwestycji są nadmiernie zróżnicowane wzajemnie, trudno też z perspektywy inwestora celu publicznego w każdym przypadku "zabezpieczyć" konkretny teren pod realizację inwestycji.

W projekcie inwestycje celu publicznego podzielono na trzy klasy. ramka Lokalizacja inwestycji klas I i II może następować w planie miejscowym lub decyzji środowiskowo-lokalizacyjnej. Ta ostatnia poza określeniem wymogów i uwarunkowań środowiskowych ma również zapewnić lokalizację danej inwestycji. Z dniem, z którym taka decyzja stanie się ostateczna, w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji nie mogą być realizowane żadne inne (za wyjątkiem powiązanych lub też innych inwestycji celu publicznego). Dodatkowo nieruchomości państwowe lub samorządowe nie mogą być zbywane.

Kolejne nowe rozwiązanie to decyzja zintegrowana - odpowiednik zgody inwestycyjnej. Poza dopuszczeniem realizacji inwestycji celu publicznego w ramach takiej decyzji mogą pojawić się rozstrzygnięcia dotyczące m.in. podziału nieruchomości, wywłaszczenia, a także wypłaty odszkodowania. Decyzja zintegrowana - co warto podkreślić - musi być wydana na podstawie planu miejscowego, decyzji środowiskowo-lokalizacyjnej lub nawet decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym ostatnim przypadku w decyzji zintegrowanej może zostać dokonana lokalizacja inwestycji. Po wydaniu decyzji w przedmiocie zmiany wydanego rozstrzygnięcia, w postępowaniach odwoławczych, a także tych o charakterze nadzwyczajnym, stosować się będzie osobne przepisy dotyczące bezpośrednio inwestycji celu publicznego.

Inwestycje celu publicznego ⒸⓅ

To inwestycje strategiczne, np.

● drogi publiczne kategorii krajowej i wojewódzkiej,

● linie kolejowe,

● metro,

● budowle przeciwpowodziowe,

● porty morskie,

● gazociągi wysokiego ciśnienia,

● sieci przesyłowe lub dystrybucyjna energii elektrycznej o napięciu 110 kV lub wyższym,

● elektrownie jądrowe.

Tu klasyfikowane mają być nieliniowe inwestycje niesklasyfikowane w klasie I

Tu znajdują się m.in.:

● drogi publiczne kategorii gminnej i powiatowej,

● linie tramwajowe,

● ciągi piesze,

● drogi rowerowe,

● gazociągi inne niż wysokiego ciśnienia,

● inwestycje liniowe, np. sieci wodociągowe, kanalizacyjne czy telekomunikacyjne.

@RY1@i02/2016/200/i02.2016.200.18300190b.103(c).gif@RY2@

agp

Inwestycje celu publicznego ⒸⓅ

UWAGI DO PROJEKTU

Proponowane rozwiązania zawierają wiele pozytywnych elementów. Dobrze należy ocenić uporządkowanie procesu realizacji inwestycji celu publicznego i wprowadzenie decyzji środowiskowo-lokalizacyjnej.

Wydaje się jednak, że w tym ostatnim przypadku wskazana byłaby większa precyzja ustawodawcy w kontekście roszczeń odszkodowawczych. Poza tym otwartym zagadnieniem będzie to, czy przedstawione procedury będą się tak samo sprawdzać w przypadku wszystkich inwestycji celu publicznego. Wyjaśnienia wymaga też w nowym systemie rola decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (które też mogą stanowić podstawę dla wydania decyzji zintegrowanej). W zakresie tych zagadnień warto odwołać się do wcześniejszych wersji kodeksu z poprzednich lat. Wydaje się, że tam kwestia decyzji środowiskowo-lokalizacyjnych była ujęta w sposób bardziej przejrzysty.

@RY1@i02/2016/200/i02.2016.200.18300190b.802.jpg@RY2@

dr Maciej J. Nowak

radca prawny, kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej na Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie