Koniec rutyny urzędniczej w postępowaniu administracyjnym

Panie profesorze, jak pan ocenia rządowy projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego?

Niewątpliwie jest śmiały i zakrojony na dużą skalę. Rozluźnia gorset obecnych uregulowań. Co więcej, zakłada stosunki partnerskie między organem administracji a jednostką. Minister rozwoju uwzględnił w znacznym stopniu wyniki prawie 4-letnich prac zespołu eksperckiego, który został powołany przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych sprawach pozostajemy zresztą w stałym kontakcie z ministerstwem.

Jednak pana zespół nie proponował likwidacji w niektórych sprawach II instancji. Czy tego typu propozycja jest zgodna z konstytucją?

Artykuł 78 konstytucji nie wyraża expressis verbis zasady dwuinstancyjności. Stanowi tylko o prawie do zaskarżenia decyzji lub orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Ten przepis ma zastosowanie zarówno do postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Z kolei art. 78 zdanie drugie konstytucji dopuszcza wyjątki od tej zasady. Wyłania się pytanie - jak duży może być margines odstępstw od niej.

Nie boi się pan, że wyjątek stanie się regułą i w efekcie wrócimy do jednoinstancyjnego postępowania?

Pamiętajmy, że w obecnym stanie prawnym mamy dwuinstancyjne postępowanie administracyjne i dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne. Łącznie daje to cztery instancje. Biorąc pod uwagę czas załatwiania spraw i kasacyjny charakter orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne i - bardzo często - także organy drugiej instancji, należy postulować zachowanie względnej równowagi pomiędzy wartościami, które ma realizować nowoczesna procedura. Z jednej strony musimy dbać o gwarancje procesowe służące jednostce, z drugiej zaś powinniśmy kierować się zasadami pragmatyzmu procesowego. Jeśli postępowanie administracyjne ciągnie się wiele miesięcy, a potem mamy jeszcze długotrwałe postępowanie sądowoadministracyjne, to niewątpliwie cierpi na tym interes strony i pewność obrotu prawnego. W tym kontekście trzeba rozpatrywać kwestię instancyjności.

Zarówno pana zespół, jak i rząd chcecie zafundować Polakom umowę administracyjną. O ile przedsiębiorcy są nią zachwyceni, o tyle urzędnicy nieoficjalnie mówią, że będą jej unikać jak ognia. Powód? Boją się oskarżeń o korupcję i ciągłych wizyt CBA.

Takie obawy mogą się pojawiać, ale wprowadzenie instytucji umowy administracyjnej do k.p.a. jest nieuniknione. We wszystkich współczesnych kodyfikacjach postępowania administracyjnego występuje umowa administracyjna jako forma równoważna decyzji. Dlaczego nie miałaby się sprawdzić w polskich warunkach? Musimy jednak mieć świadomość, że włączenie do kodeksu nowej instytucji, która nie jest osadzona w polskiej tradycji, będzie wymagało stosownych przygotowań, w tym szkoleń dla pracowników administracji. Podobne spostrzeżenia nasuwają się w stosunku do projektowanych form mediacji.

Proponują państwo wprowadzenie mediacji już na poziomie postępowania administracyjnego, tymczasem w polskich warunkach może się ona okazać fikcją. Nie jesteśmy do niej przygotowani mentalnie, brakuje nam też dobrze wykwalifikowanych mediatorów. Adwokaci obawiają się, że postępowanie mediacyjne będzie trwało dłużej niż tradycyjne postępowanie administracyjne.

Może się tak zdarzyć, ale w ostatecznym rachunku korzystanie z mediacji powinno przynieść pozytywne rezultaty. Udana mediacja pozwoli zaoszczędzić zbędnej mitręgi biurokratycznej i sądowej w przyszłości. Eliminuje bowiem potencjalne spory z administracją.

Wprowadzenie opłat za mediacje raczej nie sprzyja jej upowszechnieniu. Powiem więcej, organy właśnie z tego powodu mogą nie być nią zainteresowane.

Takie ryzyko istnieje, gdyż zgodnie z art. 96j ust. 2 projektu rządowego wynagrodzenie i zwrot wydatków związanych z mediacją obciążają organ administracji. W sprawach, w których może być zawarta ugoda między stronami, strony mają ponosić koszty w równych częściach, chyba że postanowią inaczej. Jednak sposób dochodzenia do rozstrzygnięcia sporu poprzez mediację jest przewidziany raczej dla spraw trudnych, które w tradycyjnym postępowaniu również wymagają znacznego zaangażowania stron i organu, co samo w sobie generuje spore koszty i uciążliwości.

Nie jest pan zaniepokojony tym, że rząd proponuje, by niektóre sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych były rozpatrywane w składzie jednoosobowym?

Ten pomysł budzi mój niepokój. Projekt będzie jednak poddany konsultacjom, w ramach których wypowiedzą się różne środowiska, w tym sędziowskie.

Zgodnie z projektem "organy mają dążyć do polubownego załatwienia sprawy". Idea światła, ale niektórzy prawnicy twierdzą, że ten zapis w praktyce okaże się frazesem...

Nie zgadzam się z tą opinią. Chciałbym zwrócić uwagę na zupełnie nową koncepcję zasad ogólnych k.p.a. Mają one wypełnić lukę spowodowaną brakiem części ogólnej prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 13 projektu organy na każdym etapie postępowania w granicach prawa obowiązane są dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalenia praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach. Zasada ta może być realizowana w szczególności przez zawarcie ugody pomiędzy stronami, a także podejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie umowy oraz przeprowadzenia mediacji. Widzimy tutaj wyraźnie zmianę relacji pomiędzy stroną a organem administracji. Mają to być relacje partnerskie, wyłamujące się z układu podległości urzędnikowi.

Rzeczywistość, szczególnie ta urzędnicza, rządzi się jednak swoimi prawami. Jak pan sądzi, na ile Polacy skorzystają na tym, że zgodnie z projektowanymi przepisami wątpliwości będą wreszcie rozstrzygane na ich korzyść?

Zobaczymy, jak administracja zareaguje na nowe przepisy. Obecnie sądy administracyjne w wielu przypadkach już respektują określoną w nich zasadę. Doznałaby ona swoistej "instytucjonalizacji" poprzez zakotwiczenie w akcie rangi kodeksowej. Oczywiście wartość tych przepisów (art. 7 par. 2 i art. 14a) poznamy w praktyce. Przekonamy się też, co sądy będą w stanie z nich wydobyć.

Raczej jest pytanie, co z tych przepisów wydobędą organy.

Przepisy te z założenia mają ograniczać zakres luzu decyzyjnego pozostawionego administracji. Pamiętajmy także, że art. 7 par. 2 i 14a k.p.a. będą stanowiły istotne kryterium oceny dokonywanej przez sądy administracyjne. W przypadku zaskarżenia decyzji do sądu będzie on badał, czy organ zastosował się do dyrektyw płynących z tych przepisów. Mają one zatem pełnić dwojakiego rodzaju funkcje procesowe.

Stworzenie katalogu zasad nakładania sankcji wydaje się także radykalną zmianą. Jak postrzega pan tę propozycję?

Przepisów określających ogólne zasady nakładania kar administracyjnych i ich wykonywania czy udzielania ulg brakowało w naszym systemie. Swego czasu zespół ekspercki działający przy RPO, w którego pracach też uczestniczyłem, przedstawił projekt ustawy: przepisy ogólne prawa administracyjnego. Znalazły się w nim także przepisy o karach. Niestety projektowi nigdy nie nadano biegu legislacyjnego. Nowe przepisy będą wyznaczały konkretne kryteria stosowania kar i ich miarkowania.

Wprowadzenie do k.p.a instytucji milczącej zgody de facto wyeliminuje bezczynność lub przewlekłość postępowania. Jeśli bowiem organ nie wyda decyzji w terminie, to automatycznie do obrotu wejdzie decyzja korzystna dla strony. Czy jednak Polacy nie pogubią się w terminach...

Konstrukcja milczącego załatwienia sprawy jest znana wielu systemom europejskim. Mam więc nadzieję, że sprawdzi się i w Polsce. Oczywiście zawsze istnieje ryzyko, że ktoś będzie pozostawał w nieświadomości co do swojej sytuacji prawnej (działał w przekonaniu, że jego sprawa została załatwiona "milcząco"). Zgodnie jednak z art. 103b projektu na wniosek strony organ administracji ma wydawać decyzję poświadczającą milczące załatwienie sprawy. Niezależnie od tego w aktach sprawy będzie zamieszczana adnotacja o milczącym załatwieniu sprawy, w której wskaże się treść rozstrzygnięcia i podstawę prawną. Strona nie będzie więc pozbawiona ochrony.

Przepis stanowiący, że organ niższej instancji byłby związany stanowiskiem co do prawa organu wyższej instancji, wydaje się bardzo korzystny dla strony. Jednak kto w takim razie będzie ponosił odpowiedzialność za decyzję? Solidarna odpowiedzialność chyba nie jest najlepszym rozwiązaniem.

W rządowym projekcie znalazł się art. 138 par. 2a w następującym brzmieniu: jeśli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien zawrzeć w decyzji także wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa. Byłyby one dla organu pierwszej instancji wiążące przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile tylko stan prawny sprawy nie uległby zmianie. Rozwiązanie to dotyczy decyzji kasacyjnej, a tę wydaje się przecież wówczas, gdy organ pierwszej instancji dopuścił się zasadniczych błędów lub zaniedbań natury procesowej. Nie jestem przekonany co do tego, czy formułowanie wytycznych w przedmiocie wykładni prawa na tym etapie (gdy nie mamy jeszcze pewności co do stanu faktycznego sprawy) jest zasadne. Podzielam zarazem opinię, że "solidarna" odpowiedzialność za decyzję, jak to pani określiła, nie jest najlepszym rozwiązaniem.

Wydaje się, że należy także poważnie zastanowić się nad konstrukcją sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu. Tu znów pojawia się pytanie, czy ta propozycja jest zgodna z konstytucją. Bowiem od orzeczenia wydanego przez jednoosobowy skład sędziowski na posiedzeniu niejawnym nie przysługiwałaby skarga kasacyjna.

Zastrzeżenia może wywoływać przede wszystkim sama koncepcja wpadkowego postępowania sądowego, włączonego w ramy postępowania administracyjnego, ukierunkowanego jedynie na badanie, czy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Proponowane rozwiązanie jest - w mojej ocenie - sprzeczne z art. 176 ust. 1 konstytucji, z racji złamania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Rząd chciałby, by nowe przepisy weszły w życie w połowie przyszłego roku, czy jest na to szansa? Może lepiej byłoby je wprowadzać częściowo?

Moim zdaniem jak najbardziej realne jest uchwalenie ustawy nowelizującej k.p.a. i inne ustawy do końca roku. Można przy tym wyobrazić sobie wariant stopniowego wdrażania poszczególnych bloków przepisów. Na przykład te o umowie administracyjnej mogłyby wejść w życie po dłuższym vacatio legis. Podobnie rzecz wygląda, gdy chodzi o przepisy o trybie uproszczonym. W tym przypadku trzeba będzie bowiem określić ustawami szczególnymi zakres spraw, które będą załatwiane w tym trybie.

@RY1@i02/2016/134/i02.2016.134.183000800.801.jpg@RY2@

FOT. WOJTEK GÓRSKI

Prof. Zbigniew Kmieciak, sędzia NSA, przewodniczący zespołu ds. modernizacji k.p.a.

Rozmawiała Urszula Wróblewska