Warto ustanowić jeden kodeks dla wszystkich

sędzia Sądu Najwyższego w stanie spoczynku, były prezes Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych SN

Myśl, by dokonać kodyfikacji prawa urzędniczego, godna jest uwagi oraz dyskusji, i to z różnych powodów. Prawo regulujące zatrudnienie osób w aparacie publicznym ma wiele mankamentów. Jest bardzo rozproszone po licznych aktach prawnych. Status prawny urzędników, funkcjonariuszy publicznych i innych osób zatrudnionych w aparacie publicznym normowany jest przez liczne akty prawne mające w dużej mierze charakter branżowy czy resortowy. Stan taki istniał także w okresie międzywojennym, oraz w PRL. Od dawna też wysuwany był postulat uproszczenia, scalenia i ujednolicenia unormowań prawnych w tym zakresie, zarówno przed uchwaleniem w 1974 r. kodeksu pracy, jak i po jego wejściu w życie. Świadomość potrzeby scalenia, uporządkowania i ujednolicenia prawa służby cywilnej towarzyszyła także komisji kodyfikacyjnej (2002-2006), która przygotowała projekt kodeksu pracy oraz projekt zbiorowego kodeksu pracy. W praktyce jednak zadanie to okazało się niewykonalne, głównie ze względów techniczno-legislacyjnych, w tym zwłaszcza obfitości, szczegółowości i zróżnicowania przepisów normujących zatrudnienie w aparacie publicznym. Projektodawcy kodeksu pracy w zasadzie ograniczyli się do sformułowania jedynie pewnych ogólnych zasad dotyczących aktu mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy, pozostawiając poza projektem dotychczasowe pragmatyki pracownicze bez zmiany.

Próby scalania urzędników

Na drodze ujednolicania unormowań prawnych uczyniono jednak dość znaczny postęp. Uchylono bowiem ustawę z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej oraz przewidziano dla głównego trzonu aparatu publicznego wprowadzanie pewnych odrębności w drodze rozporządzeń Rady Ministrów (uchylony art. 298 k.p.). Pozostały jednocześnie w mocy pragmatyki pracownicze dotyczące partykularnych grup pracowników służby publicznej, takich jak nauczyciele akademiccy, pracownicy PAN, instytutów naukowo-badawczych, nauczyciele, sędziowie, prokuratorzy, notariusze, komornicy sądowi, pracownicy przedsiębiorstw scentralizowanych (PKP, Lasy Państwowe, PPTiT), pracownicy kontroli państwowej (np. NIK). Ponadto wyraźnie przewidziano, że stosunek pracy może zostać nawiązany na podstawie mianowania, a w sprawach nieunormowanych w służbowych pragmatykach pracowniczych stosuje się przepisy kodeksu pracy.

Obecnie status pracowniczy jest określony w ustawach. Wskazane unormowania są nadmiernie rozproszone, rozczłonkowane i zbyt kazuistyczne i wobec tego powinny zostać scalone. Ponieważ dotychczasowe próby uporządkowania prawa służby publicznej przez włączenie go do kodeksu pracy zakończyły się niepowodzeniem, warto rozważyć, czy nie byłoby lepszą drogą najpierw dokonanie scalenia prawa służby publicznej, które może przybrać formę osobnego kodeksu lub kodeksów. Do rozważenia jest przy tym najpierw scalenie czy skodyfikowanie regulacji normujących status pracowników zatrudnionych w administracji publicznej.

Cztery części ustawy

Można by przy tym skorzystać m.in. z rozwiązań wprowadzonych we Francji, gdzie w ramach dokonanej reformy prawa funkcjonariuszy publicznych uchwalono trzy ustawy, z których jedna zawiera zasady ogólne dotyczące wszystkich działów administracji publicznej, a dwie pozostałe normują status funkcjonariuszy zatrudnionych w administracji państwowej oraz status funkcjonariuszy komunalnych (samorządu terytorialnego).

To rozwiązanie zapewnia poddanie ogółu funkcjonariuszy administracji publicznej wspólnym regułom, co w pewnym zakresie oznacza względną jedność ich statusu i jednocześnie, zakładając, że nie ma jakiejś przepaści między administracją państwową a administracją samorządową, uzasadnia i ułatwia przepływ kadr z administracji państwowej do administracji samorządowej, i odwrotnie.

W naszych warunkach, myśląc o kodeksie urzędników i innych pracowników administracji publicznej, należałoby przyjąć, że będzie to jeden akt prawny zasadniczo składający się z czterech części. Pierwsza powinna zawierać zasady ogólne, wspólne dla wszystkich zatrudnionych w administracji publicznej, druga - regulować status pracowników należących do korpusu służby cywilnej, tj. zatrudnionych w administracji rządowej, trzecia - obejmować pracowników zatrudnionych w pozostałych organach i instytucjach (pracodawcach) administracji państwowej, zaś czwarta poświęcona powinna zostać regulacji statusu pracowników samorządowych (administracji samorządowej). Konstruując przyszły kodeks urzędniczy, należy przy tym pamiętać o ograniczeniach wynikających zwłaszcza z art. 153 Konstytucji RP, w myśl którego w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Korpus ten musi mieć własną regulację prawną, która powinna mu zapewniać polityczną neutralność oraz odpowiedni stopień stabilności zatrudnienia jego członków, bo takie konkluzje wynikają z przytoczonego art. 153 Konstytucji RP. To z kolei rodzi problem ewentualnego nadmiernie nierównego traktowania osób zatrudnionych w pozarządowej administracji państwowej oraz w administracji samorządowej. W szczególności brak stabilizacji zatrudnienia w tych dwóch ostatnich działach administracji publicznej mógłby być w przyszłości kwestionowany jako prowadzący do ich dyskryminacji czy nierównego traktowania. Prowadzi to do wniosku, że regulacje zatrudnienia w administracji rządowej, pozostałej administracji państwowej oraz w administracji samorządowej powinny w przyszłym ewentualnym kodeksie urzędniczym być do siebie możliwie najbardziej zbliżone. (...)

Nadmiernie upolityczniony

Na zakończenie warto się zastanowić, czy obecne czasy są dobre do podejmowania prac konsolidacyjnych i kodyfikacyjnych w sferze zatrudnienia w aparacie publicznym. Rodzić może się bowiem obawa, że cały ten proces zostanie nadmiernie upolityczniony i upartyjniony oraz że pod hasłem dobrej zmiany głównym celem dokonywanych reform stanie się umożliwienie wymiany kadr w całym aparacie publicznym. Groźba taka, choć realna, może zostać jednakże zminimalizowana, jeżeli proces będzie przebiegał przy pełnym respektowaniu wymagań wynikających z Konstytucji RP. Pożytki płynące zaś z uporządkowania prawa urzędniczego i szerzej prawa zatrudnienia w aparacie publicznym wydają się być oczywiste.

Regulacje zatrudnienia w administracji rządowej, pozostałej administracji państwowej oraz w administracji samorządowej powinny w przyszłym ewentualnym kodeksie urzędniczym być do siebie możliwie najbardziej zbliżone.

Oprac. AR