Kulawy nadzór nad inwestycjami. Winni są urzędnicy i nieprecyzyjne przepisy

Izba przyjrzała się działaniom urzędów odpowiedzialnym za wydawanie pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie budynków wielorodzinnych w latach 2013-2015 (I półrocze). Kontrolą objęto sześć urzędów dużych miast (m.in. Warszawy, Krakowa i Poznania) oraz sześć powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Płynące z kontroli wnioski nie napawają optymizmem.

- Myślę, że NIK powiedział głośno to, co można zaobserwować, mając na co dzień kontakt z urzędnikami wydającymi pozwolenia na budowę czy urzędnikami powiatów inspektorów nadzoru budowlanego - komentuje wyniki kontroli radca prawny dr Agnieszka Grabowska-Toś.

Brak rzetelności

Co wzbudziło zastrzeżenia? Jeśli chodzi o komórki w urzędach miast odpowiedzialne za wydawanie pozwolenia na budowę, NIK zwróciła uwagę, że ich pracownicy nie zawsze stosują jednolite zasady oceny zamierzeń inwestycyjnych. "Stwierdzone nieprawidłowości świadczą o nierzetelnym działaniu organów oraz wskazują na ryzyko korupcjogennej dowolności postępowania. NIK odnotowała tego typu nieprawidłowości w dwóch spośród sześciu skontrolowanych urzędów"- czytamy w raporcie.

Opisany w nim został kazus m.st. Warszawy, którego prezydent wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową, gdy tymczasem nieruchomość została oddana użytkownikowi wieczystemu w celu wybudowania na niej budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Także prezydent Wrocławia - w jednym przypadku - wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla projektu budowlanego, który nie był w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Poproszeni o komentarz prawnicy zwracają jednak uwagę, że często niejednolite kryteria oceny zamierzeń inwestycyjnych wynikają z niejednoznacznych zapisów miejscowych planów.

- Nierzadko problem pojawia się przy okazji konieczności określenia przeznaczenia terenu czy dopuszczalnej wysokości zabudowy (np. od jakiego punku należy ją mierzyć, szczególnie gdy działka inwestycyjna nie ma równej powierzchni i występują znaczne różnice w wysokości terenu) - wskazuje adwokat Maciej Górski.

Jak mówi, w praktyce problemy sprawiają np. zapisy mówiące, że dany teren jest przeznaczony pod usługi sportowe. Tymczasem nie jest wcale jasne, czy w tym określeniu mieszczą się usługi stricte sportowe, jak fitness, siłownia czy kort tenisowy, a także biura dla związków sportowych, klinika dla sportowców, czy też sklep z artykułami sportowymi.

- Decyzje, warte niejednokrotnie miliony złotych, pozostają w rękach urzędników wydających pozwolenie na budowę. Nietrudno więc o zarzuty korupcyjne, choć moim zdaniem w tej materii należy zachować daleko idącą powściągliwość - zaznacza mec. Górski.

Nadzór a kwalifikacje

To jednak niejedyne zastrzeżenia. Izba zwróciła uwagę również na to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w niewystarczającym stopniu respektują wynikającą z postępowania administracyjnego zasadę czynnego udziału strony.

"W dwóch spośród sześciu skontrolowanych urzędów miast (Urząd m.st. Warszawy i Krakowa) stwierdzono przypadki niezapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" - wskazuje NIK.

I podkreśla, że tego typu sytuacje dodatkowo narażały organ na ryzyko żądania uchylenia decyzji przez organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania.

Jeśli natomiast chodzi o skontrolowane organy nadzoru budowlanego (odpowiedzialne m.in. za wydawanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), w opinii izby nie były one "dostatecznie przygotowane, merytorycznie i kadrowo, do wypełniania swoich obowiązków".

Co skutkowało m.in. tym, iż nie egzekwowano od inwestorów obowiązku dostarczenia kompletnej dokumentacji oraz nierzetelnie weryfikowano prawidłowość składanych wniosków. Zaniedbania tego typu wystąpiły w Gdańsku, Krakowie i Poznaniu (łącznie 34 przypadki.). Brakowało też rzetelnej weryfikacji jakości użytych materiałów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Na przykład powiatowi inspektorzy w Gdańsku i Krakowie zamiast sprawdzić dokumentację, polegali na oświadczeniach kierowników budów, którzy zapewniali, że wszystkie użyte materiały budowlane posiadają stosowne atesty lub certyfikaty. Sytuacje takie wystąpiły w 15 z 30 zbadanych przez kontrolerów NIK spraw.

Kontrolerzy izby stwierdzili także, że powiatowe inspektoraty w niewystarczającym stopniu monitorowały wywiązywanie się inwestorów z obowiązku wykonania określonych robót po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem NIK remedium na nieprawidłowości w urzędach mogą okazać się szkolenia i wzmocnienie nadzoru o sztab ludzi posiadających stosowne kwalifikacje. Czy to jednak wystarczy?

- Myślę, że problem wadliwych decyzji i naruszenia przepisów w toku postępowań wynika nie tylko z braku odpowiedniego merytorycznego przygotowania pracowników, ale też z faktu, że mamy ułomne prawo, z interpretacją którego nie radzą sobie nie tylko urzędnicy, ale również sądy. Świadczy o tym wyjątkowo rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym niestety także NSA - mówi mec. Grabowska-Toś. - Idealną sytuacją byłoby, gdyby każda sprawa z zakresu prawa budowalnego, była dodatkowo weryfikowana przez prawnika, który - co tu dużo mówić - inaczej patrzy na postępowanie administracyjne niż urzędnik - inżynier, który przecież nie jest przygotowany do rozstrzygania niuansów prawnych. A najczęściej właśnie o takie niuanse chodzi - dodaje.

3936 pozwoleń na budowę dla budynków wielorodzinnych wydano w 2015 r.

3886 budynków wielorodzinnych przekazano w 2015 r. do użytkowania

Anna Krzyżanowska

anna.krzyzanowska@infor.pl