CBA zamknie drzwi obrotowe na klucz. A rekompensaty nie będzie...

Przesiadki do biznesu zakazane przez 3 lata

Z projektu ustawy o jawności życia publicznego wniesionego przez ministra koordynatora służb specjalnych Mariusza Kamińskiego (omawiamy wersję z 13 listopada 2017 r.) wynika, że ograniczenia mają być dotkliwsze i objąć znacznie większą grupę osób niż dotychczas.

Zjawisko drzwi obrotowych polega na tym, że osoba będąca urzędnikiem administracji centralnej lub samorządowej przechodzi do sektora prywatnego, którego działalność nadzorowała lub kontrolowała jeszcze w urzędzie. Jednym z najgłośniejszych tego przykładów, który wstrząsnął europejską opinią publiczną, było zatrudnienie byłego kanclerza Niemiec Gerharda Schrödera w spółce kontrolowanej przez rosyjski Gazprom zaledwie kilka tygodni po jego ustąpieniu z urzędu. Co najbardziej szokujące, jeszcze jako szef rządu Schröder dał zielone światło realizacji Gazociągu Północnego Nord Stream. Obecnie były kanclerz jest zaś szefem Rady Dyrektorów w Nord Stream2. Wielkim echem odbiło się również zatrudnienie Jose Manuela Barroso, byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej, natychmiast po upływie minimalnego 18-miesięcznego okresu karencji w Goldman Sachs - jednym z największych banków inwestycyjnych na świecie. Fakt ten został krytycznie oceniony m.in. przez obecnego przewodniczącego KE Jean Claude Junckera. Krytycy podkreślali, że decyzja o przyjęciu posady przez Barroso była tym bardziej kontrowersyjna, że wspomniany bank oskarżany był o czerpanie zysków z pomagania Grecji w ukrywaniu jej prawdziwego zadłużenia. Także badania Transparency International EU nie pozostawiają złudzeń. Zgodnie z raportem organizacji ponad połowa byłych komisarzy europejskich oraz 30 proc. europosłów po ustąpieniu z urzędu trafiło do organizacji i firm wpisanych w UE do rejestru lobbystów.

OPINIA EKSPERTA

Jeśli karencja, to i zadośćuczynienie

@RY1@i02/2017/228/i02.2017.228.18300070a.801.jpg@RY2@

Krzysztof Łanda były wiceminister zdrowia w latach 2015-2017, obecnie konsultant spółki Dentons Business Services EMEA (DBSE)

Ustawodawca powinien pomyśleć o rekompensacie finansowej dla urzędników, którym planuje się ograniczyć możliwość dalszego rozwoju kariery na trzy lata. Odprawa np. dla podsekretarza stanu wynosi równowartość trzymiesięcznej pensji, natomiast obecny zakaz podejmowania zatrudnienia u podmiotów, wobec których wydawało się indywidualne decyzje administracyjne, obowiązuje 12 miesięcy. To nie fair wobec osób, które tych decyzji wydawały bardzo dużo. Dalsze wydłużenie tego okresu może bardzo utrudnić znalezienie fachowca na ważnych stanowiskach w urzędach. Trudno przecież znaleźć mechanika samochodowego, który nigdy nie dotykał samochodu. I odwrotnie, trudno wyobrazić sobie, że mechanik nie będzie dotykał samochodu przez następne trzy lata. Ustawodawca może mieć problem z selekcją negatywną na wiele stanowisk w urzędach. A to przełoży się na niepomierne straty dla państwa.

A w Polsce? Pewne ograniczenie zjawiska drzwi obrotowych znajduje się obecnie w art. 7 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393). Ustanawia on okres rocznej karencji. Czyli jeśli Jan Kowalski skończy pracę w urzędzie 31 grudnia 2017 r., to będzie mógł przejść do firmy, na rzecz której wydawał decyzje, od początku 2019 r. Do prywatnej firmy, względem której decyzji nie wydawał - ma prawo przejść od razu. Rzecz w tym, że Komisja Rozpatrująca Wnioski o Wyrażenie Zgody na Zatrudnienie Osób, które Pełniły Funkcje Publiczne działająca przy KPRM może zwolnić go z zakazu. I w przeszłości prawie zawsze tak czyniła. W latach 2001-2005 do komisji wpłynęły 34 wnioski. Najwięcej od prezydentów oraz burmistrzów miast i ich zastępców - 9 wniosków. Od podsekretarzy stanu - 8 oraz od członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - 3. Komisja podjęła 29 decyzji: 24 osobom wyrażono zgodę na zatrudnienie, 5 osobom nie wydano zgody, a w 5 sprawach wnioski oddalono. Fundacja Batorego w raporcie "Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej - prawo, praktyka, postawy urzędników" z 2014 r. pisze, że wciąż większość wniosków o skrócenie - i tak krótkiego - okresu rządowa komisja rozpatruje przeważnie pozytywnie, ale według niejasnych kryteriów. W 2014 r. głośno było chociażby o tym, że komisja pozwoliła byłemu podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa Pawłowi Tamborskiemu objąć funkcję prezesa Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie. Ale przykładów przejścia ważnych urzędników do biznesu jest więcej. Wszystkie wywoływały duże kontrowersje. W niniejszym tekście postanowiliśmy przepytać kilku byłych urzędników, których decyzja o przejściu do biznesu była oceniana krytycznie przez opinię publiczną. Wśród nich są: Krzysztof Łanda (były wiceminister zdrowia), Jacek Kapica (w latach 2008-2015 podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów i szef Służby Celnej), Zofia Ulz (główny inspektor farmaceutyczny w latach 2006-2015) oraz Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel (prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w latach 2008-2014).

OPINIA EKSPERTA

Pieniędzy nie dodamy, furtkę uchylimy

@RY1@i02/2017/228/i02.2017.228.18300070a.802.jpg@RY2@

Maciej Wąsik zastępca ministra koordynatora ds. służb specjalnych, odpowiedzialny za przygotowanie projektu ustawy o jawności życia publicznego

Nasza propozycja regulacji ma na celu przeciwdziałanie konfliktom interesów i zjawisku tzw. drzwi obrotowych. Chcemy, żeby urzędnicy wiedzieli, iż wydanie korzystnej dla przedsiębiorcy decyzji nie może być nagradzane uzyskaniem stanowiska w tej firmie. Decyzje urzędnicze muszą być wydawane zawsze w sposób prawidłowy, rozsądny i zgodny z interesem publicznym. Dotychczasowe rozwiązanie w postaci rocznego zakazu nie spełniało swojej funkcji. Obejmowało bowiem zbyt małą liczbę urzędników, zakładało krótki okres karencji, a sam przepis był mało precyzyjny i w praktyce - łatwy do obejścia. Poprawiliśmy te mankamenty i rozszerzyliśmy odpowiedzialność również na pracodawców. Bo nie powinni oni zatrudniać osób, które wydawały wobec nich rozstrzygnięcia.

Nie zamykamy jednak furtki umożliwiającej przejście ze świata urzędów do biznesu. Będzie to wymagało zgody komisji działającej przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, której kompetencją będzie ocena, czy możemy mieć do czynienia w tej sytuacji z konfliktem interesów. Nie widzę nic złego w tym, żeby np. wójt dostał pracę w firmie, która uzyskała duże zamówienie publiczne w jego urzędzie, jeśli przetarg odbył się bez zarzutów. Taki wójt będzie musiał wykazać, że faktycznie tak było. Czyli, że wygrała rzeczywiście najlepsza oferta i nie odrzucono konkurencji z niejasnych powodów. Komisja oceniająca takie przypadki będzie transparentna, jej decyzje będą jawne i umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej. Uznaliśmy, że nie ma powodów, by utajniać takie rozstrzygnięcia. Wierzę, że duża transparentność działań będzie motywowała członków komisji do rzetelnego i wnikliwego rozpatrywania spraw.

Każdy urzędnik powinien wiedzieć, że karygodne jest, aby np. podjął pracę w firmie, której wydał koncesję. Nie demonizujmy rynku pracy - on jest naprawdę szeroki i dobry fachowiec na nim nie zginie. Dlatego też nie braliśmy zupełnie pod uwagę możliwości wprowadzenia rekompensaty w związku z trzyletnim zakazem. Nie obawiam się też, że z jego powodu dobrzy fachowcy będą się zwalniać lub unikać podejmowania decyzji względem niektórych podmiotów. Jeśli fachowiec będzie dobrze wynagradzany, to z chęcią przyjdzie do pracy w urzędzie. Obecnie trwają jeszcze prace nad doprecyzowaniem przepisów, by było jasne, jaki okres działania urzędnika będzie brany pod uwagę. Zdaję sobie bowiem sprawę, że decyzje wydawane np. kilkanaście lat temu nie powinny rzutować na możliwości zarobkowania po opuszczeniu urzędu.

ⒸⓅ

Oprac. JAS

Nie rok a trzy

Projektodawcy ustawy o jawności życia publicznego uważają, że obecnie obowiązujące przepisy nie spełniają swojej roli. I trzeba je znacząco rozszerzyć. Przedłużony zostanie więc okres karencji i obejmie zdecydowanie większą liczbę osób. Kluczowy będzie projektowany art. 42. Stanowić on ma, że osoba wymieniona w katalogu nie może, przed upływem trzech lat od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, być zatrudniona lub wykonywać innych odpłatnych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brała udział w wydaniu rozstrzygnięć dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy, wydawaniu wyroków, decyzji administracyjnych, jeżeli brała udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zawieraniu umów dotyczących robót, dostaw, usług lub innych umów cywilnoprawnych albo kierowała jednostką lub komórką organizacyjną, w której takie rozstrzygnięcie zapadło. Wyjątkiem będzie sytuacja, w której decyzje administracyjne dotyczyły ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach. Wówczas zakaz nie będzie obowiązywał.

Kto będzie musiał poczekać z przesiadką

● osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, wymienione w art. 2 ustawy z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - czyli począwszy od prezydenta, premiera czy marszałka Sejmu, przez szefów resortów i kluczowych urzędów, po wicewojewodów;

● sędziów Trybunału Konstytucyjnego;

● w urzędach naczelnych i centralnych oraz innych organach państwowych - dyrektorów generalnych, dyrektorów departamentów (jednostek równorzędnych) i ich zastępców, naczelników wydziałów;

● w urzędach wojewódzkich - dyrektorów urzędów, dyrektorów wydziałów, biur lub delegatur i ich zastępców, głównych księgowych;

● w urzędach terenowych organów niezespolonej administracji rządowej - kierowników urzędów oraz kierowników delegatur i ich zastępców;

● pracowników urzędów państwowych, członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska zaliczone do grupy stanowisk równorzędnych ze stanowiskami określonymi powyżej w rozumieniu przepisów o wynagradzaniu pracowników urzędów państwowych albo członków korpusu służby cywilnej;

● w Ministerstwie Finansów lub w Krajowej Administracji Skarbowej - innych niż ww. członków korpusu służby cywilnej;

● w Najwyższej Izby Kontroli - dyrektora generalnego oraz pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne;

● w Prokuratorii Generalnej RP - radców, referendarzy oraz pracowników;

● w Komisji Nadzoru Finansowego - przewodniczącego, zastępcę oraz członków;

● w regionalnych izbach obrachunkowych - pracowników zajmujących stanowiska: prezesa, członka kolegium, naczelnika wydziału oraz inspektora do spraw kontroli;

● w samorządowych kolegiach odwoławczych - pracowników zajmujących stanowiska: przewodniczącego, jego zastępcy oraz etatowych członków kolegium;

● w gminach - wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), ich zastępców, skarbników, sekretarzy, kierowników jednostek organizacyjnych gmin, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz inne osobę wydającą decyzje w imieniu wójta;

● w powiatach - członków zarządu, skarbników, sekretarzy, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz inne osobę wydające decyzje w imieniu starosty;

● w województwach (samorządowych) - członków zarządu województwa, skarbników, sekretarzy kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające i członków organów zarządzających wojewódzką osobą prawną oraz inne osoby wydające decyzje w imieniu marszałka;

● w urzędach obsługujących organy samorządu terytorialnego - kierowników komórek organizacyjnych;

● w bankach państwowych - prezesów, wiceprezesów, członków zarządu lub skarbników;

● w przedsiębiorstwach państwowych - dyrektorów, zastępców, głównych księgowych;

● w spółce zobowiązanej - prezesów, wiceprezesów lub członków zarządu, chyba że pełnią funkcje bez wynagrodzenia;

● w agencjach państwowych - prezesów, wiceprezesów, dyrektorów zespołu, dyrektorów oddziału terenowego i ich zastępców - lub zajmujących stanowiska równorzędne;

● sędziów i prokuratorów;

● funkcjonariuszy: podległych ministrowi finansów, spraw wewnętrznych, obrony narodowej i sprawiedliwości, chyba że uzyskali zgodę przewidzianą odrębnymi przepisami;

● funkcjonariuszy służb specjalnych, chyba że uzyskali zgodę przewidzianą odrębnymi przepisami;

● egzaminatorów na prawo jazdy;

● państwowego inspektora sanitarnego. ⒸⓅ

Jak widać, katalog stanowisk objętych nowymi regulacjami jest szeroki. Ograniczenia dotyczą nie tylko osób kierujących urzędami, lecz także kierujących choćby wydziałami. Zgodnie z projektowanym art. 42 wystarczy, że wskazana osoba brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Przykładowo więc urzędnik, będący kierownikiem wydziału, który dostał od szefa instytucji sprawę do zaopiniowania i to uczynił, nie będzie już mógł przez trzy lata podjąć pracy u przedsiębiorcy, którego opinia dotyczyła.

- Pojęcie brania udziału w wydaniu rozstrzygnięcia jest niezwykle szerokie i obejmuje wiele kwestii techniczno-organizacyjnych niezwiązanych bezpośrednio z treścią podjętego finalnie rozstrzygnięcia - zwraca uwagę Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. Skąd aż taki radykalizm? "Korzyści majątkowe dla osób pełniących funkcje publiczne mogą być odłożone w czasie" - czytamy w uzasadnieniu do ustawy. A jak przekonują twórcy projektu, często kluczowe decyzje zapadają nie na etapie wydawania decyzji administracyjnej, lecz jej przygotowywania. Problem może pojawiać się również w momencie, kiedy urzędnik - już jako przedstawiciel biznesu - będzie mierzył się w postępowaniu sądowym ze skutkami decyzji, które... sam wydawał. Jak mówi Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, radca prawny, partner w kancelarii Hansberry Tomkiel, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w latach 2008-2014, takie sytuacje zdarzają się w praktyce. Sama ona miewała propozycje występowania przeciwko wydanym przez siebie decyzjom. Przed podjęciem się tych zadań powstrzymała ją jednak konieczność trzymania się kodeksu etycznego oraz zasad wykonywania zawodu radcy prawnego. - Dziś nie istnieją jednak ograniczenia prawne zakazujące takiego działania urzędnikom i w związku z tym można im proponować współpracę w powyższym zakresie - mówi mec. Krasnodębska-Tomkiel.

WAŻNE

Urzędnik, będący kierownikiem wydziału, który zaopiniował sprawę otrzymaną od szefa instytucji, nie będzie mógł przez trzy lata podjąć pracy u przedsiębiorcy, którego opinia dotyczyła.

Dotkliwe kary

Obowiązujące dziś przepisy mają dodatkowo mankament: brak systemu sankcji za ich naruszenie. Formalnie możliwe jest nałożenie kary aresztu lub grzywny dla nowego pracodawcy byłego urzędnika (tego z sektora prywatnego). W praktyce nikt jednak nie słyszał, by kogokolwiek ukarano.

Eksperci od lat dzielą się na dwa obozy. Jedni twierdzą, że nie powinno się w ogóle ograniczać możliwości podejmowania pracy przez byłych urzędników. Inni, że skoro się ogranicza, należałoby to właściwie egzekwować. Projekt ustawy o jawności życia publicznego jest ukłonem w stronę tych drugich. Wprowadza on w projektowanym art. 80 kary pieniężne dla przedsiębiorców, którzy zatrudniają wbrew zakazom osoby pełniące funkcje publiczne, które brały udział w wydawaniu rozstrzygnięć dotyczących ich bezpośrednio. Mają one wynosić od 10 tys. do 500 tys. zł.

Kary nakładać miałby decyzją administracyjną szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego. A ich wysokość zależeć ma od charakteru naruszenia oraz skali działalności przedsiębiorcy rozumianej jako obrót brutto z roku poprzedzającego nałożenie kary. Jak zwraca uwagę w swojej opinii organizacja Komitet Obrony Pasieki, przepis ten nie odwołuje się do stopnia uświadomienia przedsiębiorcy, kim jest zatrudniana przez niego osoba. Tymczasem osoba rekrutująca opiera się często w swojej decyzji o zatrudnieniu jedynie na CV, czasem na ustnej rozmowie kwalifikacyjnej. Przedstawiciele KOP podkreślają, że przy tak skonstruowanym przepisie przedsiębiorca zostanie ukarany nawet wtedy, gdy nie jest świadomy, że urzędnik podejmował decyzje w jego sprawie. Na problem zwraca również uwagę Katarzyna Śpiewok, dyrektor Urzędu Miejskiego w Gliwicach. Zauważa, że nie istnieją żadne ogólnokrajowe rejestry, które umożliwiałyby sprawdzenie informacji niezbędnych do wypełnienia wymagań art. 42 i uniknięcia kar przewidzianych w projekcie.

Konsekwencje miałby ponieść także pracownik. Zgodnie z projektowanym art. 79 za podjęcie zatrudnienia przed upływem karencji grozić mu będzie kara grzywny, ograniczenia wolności, a nawet pozbawienia wolności do lat dwóch. A w razie skazania za złamanie zakazu zatrudnienia sąd obligatoryjnie będzie orzekał nawiązkę na rzecz Skarbu Państwa w wysokości sumy wynagrodzenia wypłaconego osobie skazanej. "Dzięki tym przepisom, zakaz łączenia funkcji, o którym mówi projekt ustawy o jawności życia publicznego, będzie realny" - przekonuje projektodawca w uzasadnieniu.

Organizacje walczące o jawność życia publicznego czują się propozycją usatysfakcjonowane. Fundacja im. Stefana Batorego przyznaje, że wydłużenie karencji do trzech lat i objęcie nią szerokiej grupy urzędników jest słuszne. Organizacja przypomina, że Grupa Państw Przeciw Korupcji, instytucja działająca w ramach Rady Europy, w raporcie opublikowanym już w 2004 r. zalecała Polsce rozważenie rozszerzenia i wydłużenia czasu obowiązywania tego typu zakazu. Zmiany popiera też Krakowski Instytut Prawa Karnego. "Trafne jest rozwiązanie przewidziane w art. 42 (...) W obecnym stanie prawnym naruszenie obowiązków związanych z unikaniem konfliktu interesów, wynikających aktualnie z art. 7 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie jest penalizowane. Środki służące unikaniu konfliktu interesów uważa się zaś w wypowiedziach eksperckich za skuteczną metodę zwalczania korupcji. Wydaje się, że dla ich skuteczności, pożądane jest wprowadzenie penalizacji naruszenia wynikających z nich obowiązków. Penalizacja taka wprowadzona jest także w systemach prawnych państw europejskich, np. Francji" - podnosi KIPK.

Możliwe uzyskanie pozwolenia

Projektodawca przewiduje możliwość zwolnienia urzędników z zakazu przechodzenia do przedsiębiorcy, wobec którego wydawał on decyzje. Zgodnie z projektowanym art. 45 zgodę na zatrudnienie bądź wykonywanie innych odpłatnych zajęć u przedsiębiorcy przed upływem trzech lat od zakończenia pracy w urzędzie miałaby wydawać Komisja do Spraw Rozstrzygania Konfliktu Interesów powołana przez prezesa Rady Ministrów. Ma ona zastąpić dotychczasową Komisję Rozpatrującą Wnioski o Wyrażenie Zgody na Zatrudnienie Osób, które Pełniły Funkcje Publiczne (działa przy KPRM). Sprawy byłyby rozpatrywane w składach trzyosobowych. Do postępowań przed nią stosować się ma kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Decyzje komisji mają być jawne (także udostępniane w Biuletynach Informacji Publicznej) i zgodnie z projektowanym art. 45 ust. 4 podejmowane w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zwolnienie z zakazu zawartego w art. 42. Decyzje mają być ostateczne. Katarzyna Śpiewok z gliwickiego Urzędu Miejskiego zwraca uwagę, że choć do postępowań przed komisją mają być stosowane przepisy k.p.a., to wspomniany wyżej art. 45 ust. 4 projektu wyłącza dwuinstancyjność postępowania przewidzianą w art. 15 k.p.a.

Od 10 tys. do 500 tys. zł tyle ma wynosić kara pieniężna dla przedsiębiorcy zatrudniającego wbrew zakazom osoby, które pełniąc funkcje publiczne, brały udział w wydawaniu rozstrzygnięć dotyczących jego bezpośrednio

Niejasne stwierdzenia

W toku konsultacji publicznych wielu ekspertów (w tym także urzędników) stwierdziło, że projektowany art. 42 jest nieprecyzyjny. Wątpliwości budzi chociażby stwierdzenie, że urzędnik nie może być zatrudniony w danej firmie, jeżeli brał udział "w wydaniu rozstrzygnięć dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy". Prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski w swoim stanowisku zaznaczył, że nie jest jasne, o jakie rozstrzygnięcia chodzi. Nie wiadomo np., czy o rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu kontrolnym NIK. Albo czy zakaz dotyczyłby członków komisji rozstrzygającej biorących udział w wydaniu uchwały dotyczącej zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego wniesionego przez jednostkę kontrolowaną. Podobny problem zgłosił Marek Niechciał, prezes UOKiK. Podał on w wątpliwość, czy za rozstrzygnięcia można uznać także odpowiedzi na petycje, skargi i wnioski dokonane przez jego urzędników. Zdaniem prezesa UOKiK przedmiotowa regulacja znacznie ograniczy wybór drogi zawodowej przez osoby, które zapragną zrezygnować z pracy w administracji rządowej. Przypomina on, że np. jego urząd prowadzi działania wobec przedsiębiorców wszystkich branż. Doświadczony pracownik UOKiK bierze więc udział w wydawaniu rozstrzygnięć dotyczących wielu różnych przedsiębiorców, wobec czego jego możliwości podjęcia pracy zawodowej poza administracją publiczną, po zakończeniu pracy w urzędzie, będą bardzo ograniczone. Prezes UOKiK zauważa również problem z początkiem trzyletniego terminu zakazu, który biegnie od daty zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji. - Wydaje się on nadmiernie restrykcyjny zwłaszcza w przypadku pracowników przez wiele lat zajmujących dane stanowisko, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji (np. 20 lat temu), obecnie już dawno ostatecznej i prawomocnej. Dlatego też sugerujemy, aby termin z art. 42 biegł np. od daty wydania danego rozstrzygnięcia - rekomenduje prezes Niechciał.

Odchodzący pytają, jak żyć bez rekompensaty

Wyraźnie widać, że byli wyżsi urzędnicy widzą zmiany odmiennie niż strona rządowa. I w sumie nie ma się co dziwić

Piastujący kiedyś wysokie stanowiska w administracji publicznej, z którymi rozmawialiśmy, dostrzegają więcej wad niż zalet nowej propozycji. Rzecz kluczowa: jeśli państwu zależy na tym, aby przyciągać do administracji najlepszych fachowców, to nie można wprowadzać tak daleko idących ograniczeń w kontynuowaniu przez nich kariery już po opuszczeniu urzędu. W przeciwnym razie ci najlepsi nie będą chcieli przyjść. "Takie postanowienie spowoduje, że w instytucjach publicznych brak będzie wykwalifikowanej kadry, gdyż większość osób z praktycznym doświadczeniem nie będzie mogła podjąć zatrudnienia" - zwrócili uwagę w opinii do projektu przedstawiciele Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie. - Projektowane rozwiązanie - choć motywowane szczytnymi pobudkami - w praktyce rzeczywiście może generować wiele trudności, zarówno o charakterze prawnym, jak i faktycznym - zauważa mec. Maciej Kiełbus, partner w kancelarii dr Ziemski & Partners. - W szczególności może ujemnie wpłynąć na zainteresowanie pracą w strukturach samorządowych na stanowiskach objętych zakresem podmiotowym projektowanego art. 42. Kandydaci do pracy będą brali pod uwagę nie tylko możliwe warunki finansowe zatrudnienia (które coraz częściej są mniej konkurencyjne niż u podmiotów prywatnych), lecz także trzyletnie ograniczenie związane ze znalezieniem nowego zatrudnienia po zakończeniu pracy w samorządzie. W szczególności będzie dotyczyć to małych społeczności, w których rynek pracy nie jest mocno rozbudowany - uważa specjalizujący w tematyce samorządowej prawnik.

Przynajmniej jak w kodeksie pracy

Podobnie twierdzi Krzysztof Łanda, były wiceminister zdrowia, obecnie konsultant spółki Dentons Business Services EMEA (DBSE). Jego zdaniem ustawodawca powinien wybrać jeden z dwóch wariantów: albo nie ograniczać byłym urzędnikom możliwości podejmowania zatrudnienia w sektorze prywatnym, albo robić to za rekompensatą opartą na podobnym modelu jak zakaz konkurencji wynikający z przepisów kodeksu pracy. Artykuł 101² ust. 3 tego kodeksu stanowi, że z tytułu zakazu konkurencji pracownikowi przysługuje odszkodowanie nie niższe niż 25 proc. wynagrodzenia otrzymanego przez niego przed ustaniem stosunku pracy przez okres odpowiadający okresowi obowiązywania zakazu konkurencji. Odszkodowanie może być wypłacane w miesięcznych ratach, a w razie sporu o odszkodowaniu orzeka sąd pracy. Czyli przykładowo odszkodowanie dla urzędnika zarabiającego wcześniej 5 tys. zł miesięcznie kosztowałby Skarb Państwa przez trzy lata co najmniej 45 tys. zł. Ale urzędnik zarabiający 10 tys. zł to już 90 tys. zł. Powyższe rozwiązanie popiera prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu Humanistycznospołecznego SWPS. - Intencja ustawodawcy jest słuszna, ale pojawia się problem, z czego urzędnicy będą żyć przez trzy lata. Wielu z nich nie będzie mogło przejść do żadnego z podmiotów z branży, którą się zajmowali w urzędzie. Dlatego rekompensata jest konieczna. W przeciwnym razie obawiam się, że fachowcy niechętnie będą podejmować pracę w urzędach albo rozważą przejście do biznesu, jeszcze zanim ustawa wejdzie w życie - twierdzi prof. Izdebski.

Kandydaci do pracy będą brali pod uwagę nie tylko warunki finansowe zatrudnienia lecz także trzyletnie ograniczenie związane ze znalezieniem nowego zatrudnienia po zakończeniu pracy w samorządzie.

partner w kancelarii dr Ziemski & Partners

Z kolei Jacek Kapica, dyrektor operacji w Sandler & Travis Europe, w latach 2008-2015 podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów i szef Służby Celnej w stopniu nadinspektora celnego, uważa, że sam fakt ograniczenia w podejmowaniu zatrudnienia w sektorze prywatnym przez byłych urzędników to dobry pomysł. Ale rzeczywiście powinno się to odbywać odpłatnie. Jedno z rozwiązań to właśnie zakaz konkurencji wzorowany na przepisach prawa pracy. - To nic nadzwyczajnego w sferze publicznej. Jest to już stosowane w niektórych spółkach państwowych. Należałoby jedynie określić katalog stanowisk, na których przysługiwałaby rekompensata, i okres, przez który by przysługiwała - zaznacza Kapica. Druga możliwość - choć wymagająca już przebudowy całego systemu oraz bardziej kosztowna - to zmiana obejmująca system emerytalny. - W administracji państwowej takim rozwiązaniem w pewnym stopniu są emerytury w służbach mundurowych, które mają powstrzymywać przechodzenie funkcjonariuszy na drugą stronę i wykorzystanie wiedzy. Budują lojalność wobec służby i zapewniają środki do życia w sytuacji zwolnienia ze stanowiska i odejścia ze służby. Dają bezpieczeństwo, nie zmuszając do pracy, która byłaby konfliktowa. Poza tym odchodzący wysokiej rangi funkcjonariusz mniej więcej przez rok pozostaje "do dyspozycji" szefostwa, zachowując wynagrodzenie, a więc ma zapewnioną umowę o zakazie konkurencji w 100 proc. - wyjaśnia Kapica. - Elementem tego systemu, choć niepisanym, jest także zatrudnienie byłych funkcjonariuszy w pionach bezpieczeństwa firm państwowych i strategicznych, czyli ich dalsze zagospodarowanie. - Co do karencji trzyletniej i pobierania z budżetu państwa w tym czasie pensji bez wykonywania pracy sądzę, że byłoby to zbyt wielkie obciążenie dla budżetu w stosunku do celu, jaki chce się osiągnąć - dodaje ekspert.

WAŻNE

Zgodnie z projektowanym art. 79 za podjęcie zatrudnienia przed upływem karencji grozić będzie pracownikowi kara grzywny, ograniczenia wolności, a nawet pozbawienia wolności do lat dwóch. A w razie skazania za złamanie zakazu zatrudnienia sąd obligatoryjnie będzie orzekał nawiązkę na rzecz Skarbu Państwa w wysokości sumy wynagrodzenia wypłaconego osobie skazanej.

- Niezależnie od regulacji obowiązujących bądź planowanych sądzę, że każda z osób, o których mowa, powinna kierować się etyką zawodową i kodeksem moralnym urzędnika państwowego - twierdzi jednak Zofia Ulz, główny inspektor farmaceutyczny w latach 2006-2015, obecnie członek zespołu prawa farmaceutycznego i opieki zdrowotnej w kancelarii Dentons. Dodaje ona, że wiedza byłego urzędnika powinna być należycie wykorzystywana. - Chodzi na przykład o pomoc przedsiębiorcom w unikaniu błędów związanych z niewłaściwą interpretacją przepisów. W takim przypadku doświadczenie nabyte podczas pełnienia funkcji w urzędzie mogłoby zostać spożytkowane zarówno dla dobra samych przedsiębiorców, jak i urzędników (mniejsza liczba postępowań) - podkreśla Zofia Ulz.

Doświadczeni urzędnicy: więcej wad niż zalet

● zbyt szeroki jest katalog podmiotów podlegających zakazowi,

● brak jest rekompensaty za trzyletni zakaz pracy u przedsiębiorców, wobec których wydawało się decyzje,

● urzędnicy zajmujący się branżą z niewielką liczbą podmiotów będą mieli kłopoty z zatrudnieniem,

● nieprzejrzyste jest określenie, czym jest "rozstrzygnięcie" względem danego przedsiębiorcy,

● początek trzyletniego terminu zakazu, który biegnie od daty zaprzestania zajmowania stanowiska, spowoduje, że w praktyce doświadczony urzędnik nie mógłby pracować w firmie, wobec której wydał decyzję np. 20 lat temu,

● urzędnicy nie będą chcieli wydawać decyzji względem określonych podmiotów,

● fachowcy nie będą chcieli podejmować pracy w urzędzie lub zwolnią się tuż przed wejściem w życie nowych przepisów,

● nie wiadomo, w jakich okolicznościach komisja powołana przez prezesa Rady Ministrów będzie zwalniać z zakazu pracy,

● zbyt wysokie są kary dla przedsiębiorców nawet w przypadku, gdy nie byli oni świadomi naruszenia.

AGP

Sposoby obejścia

Eksperci zwracają uwagę, że nowe przepisy będzie można dość łatwo obejść. I to na dwa sposoby. Pierwszy znajdzie zastosowanie jeszcze podczas pracy w urzędzie. Zdaniem Jacka Kapicy osoby na wyższych stanowiskach będą unikały podejmowania decyzji, spychając odpowiedzialność na swoich podwładnych, których upoważnią do podejmowania decyzji. Drugim sposobem mogłaby być ograniczona chęć do podejmowania obowiązków dyrektora odpowiedzialnego za rozstrzygnięcia. - Choć moim zdaniem drugi wariant jest mniej prawdopodobny. Ludzie chcą robić kariery, zajmować wyższe stanowiska. Bardziej prawdopodobne jest więc raczej unikanie odpowiedzialności, co zresztą w administracji jest dość powszechne już teraz - przypuszcza były wiceminister finansów.

PRZYKŁAD 1

Zepchnąć na podwładnego

Zbigniew Nowak jest dyrektorem ważnego biura w miejskim urzędzie. Nie wydaje on jednak żadnych decyzji administracyjnych w imieniu prezydenta miasta, wszystko w sprawach indywidualnych przedsiębiorców robi jego zastępca. A gdy zastępca przychodzi do Nowaka spytać o poradę co do kierunku rozstrzygnięcia, Nowak mu odpowiada, że nie chce nic sugerować.

Zgodnie z nowymi przepisami Zbigniew Nowak będzie mógł przejść z sektora publicznego do prywatnego bez karencji wynikającej z art. 42. Jego zastępca będzie już jednak podlegał nowym ograniczeniom.

Drugi sposób na obejście przepisów zastosowanie znajdzie już po odejściu z urzędu. W przypadku najlepszych ekspertów wystarczy, że zainteresowanie ich usługami wyrażą firmy konsultingowe i renomowane kancelarie prawne. Zakaz z art. 42 będzie dotyczył przecież podejmowania pracy i świadczenia usług na rzecz podmiotów, względem których dany urzędnik wydawał rozstrzygnięcia.

- Proponowana zmiana nie wyeliminuje sytuacji, gdy byli pracownicy samorządowi wykorzystują swoją wiedzę i doświadczenie przeciwko poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Osoby te będą mogły bowiem działać przeciwko innym podmiotom samorządowym, aniżeli te, w których pracowały - mówi mec. Maciej Kiełbus.

Nic nie będzie więc stało na przeszkodzie utworzeniu kaskadowej konstrukcji, w której urzędnik przejdzie do firmy konsultingowej, której partner będzie doradzał firmie, w której urzędnik nie mógłby podjąć pracy. - Przepis jest napisany tak, że będzie utrudniał życie jedynie uczciwym urzędnikom. Tymczasem pozostali bez problemu znajdą sposoby na obejście tego prawa - uważa prof. Hubert Izdebski.

PRZYKŁAD 2

Metoda na eksperta

Jan Kowalski kończy pełnienie funkcji głównego inspektora farmaceutycznego. Wydał kilkaset decyzji dotyczących przedsiębiorców z branży farmaceutycznej, więc nie może przez trzy lata dla nich pracować. Do Kowalskiego zgłasza się organizacja pracodawców Feniks, proponując mu stanowisko eksperta ds. farmacji. Jan Kowalski może podjąć w niej pracę. I to nawet wtedy, gdy Feniks zrzesza przedsiębiorców, względem których Kowalski wydawał decyzje administracyjne. ⒸⓅ

OPINIA EKSPERTA

20 lat to zbyt długo

@RY1@i02/2017/228/i02.2017.228.18300070a.803.jpg@RY2@

Edyta Stanicka radca prawny w Kancelarii Prawnej Filipek & Kamiński sp. k.

Wątpliwości może budzić początkowy termin obowiązywania przedmiotowego zakazu. Może się bowiem zdarzyć tak, że osoba, o której mowa w tym przepisie, brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia dotyczącego danego przedsiębiorcy dziesięć czy nawet dwadzieścia lat wcześniej. Wydaje się, że bardziej wskazane byłoby określenie terminu zakazu podejmowania współpracy liczonego od dnia wydania takiego rozstrzygnięcia. Również powołane w tym przepisie pojęcie "rozstrzygnięć", które nie stanowią ani decyzji administracyjnych, ani wyroków (te bowiem zostały wyraźnie wymienione), może budzić wątpliwości interpretacyjne. Można się bowiem zastanawiać, czy w zakres takiego rozstrzygnięcia będą wliczały się np. odpowiedzi na skargi lub wnioski. Dodatkowo warto byłoby się zastanowić, czy osobom, o których mowa w tym przepisie, nie powinny przysługiwać pewnego rodzaju rekompensaty, tak jak w przypadku uregulowanego w kodeksie pracy zakazu konkurencji, gdzie pracownik zobowiązuje się nie podejmować działalności konkurencyjnej wobec pracodawcy ani też nie świadczyć pracy w ramach stosunku pracy lub na innej podstawie na rzecz podmiotu prowadzącego taką działalność, ale w zamian za to przysługuje mu odszkodowanie.

Nie można jednak przeoczyć, że przedmiotowe zmiany mają na celu niewątpliwie ograniczenie prób korumpowania osób pełniących funkcje publiczne poprzez proponowanie korzystnej współpracy po zakończeniu zajmowania funkcji lub urzędu w zamian za podjęcie korzystnego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę również wprowadzone sankcje za złamanie przywołanych zakazów, można domniemywać, że zakazy te będą w większym stopniu respektowane.

PYTANIA DO EKSPERTA

Ryzyko dla urzędnika i dla pracodawcy

@RY1@i02/2017/228/i02.2017.228.18300070a.804.jpg@RY2@

Dr Mariusz Bidziński wspólnik w kancelarii Chmaj i Wspólnicy oraz wykładowca na Uniwersytecie Humanistycznospołecznym SWPS

Jak pan ocenia projektowany przepis mający ograniczyć zjawisko drzwi obrotowych?

To dobre rozwiązanie, ale tylko w stosunku do osób decyzyjnych, np. naczelników urzędów czy ministrów. Jednak zaproponowany katalog osób podlegających przepisowi jest zbyt szeroki. W połączeniu z trzyletnim okresem obowiązywania zakazu może on spowodować nie lada problemy dla urzędów - niewykluczone, że wielu fachowców zdecyduje się odejść z pracy jeszcze przed wejściem w życie ustawy o jawności życia publicznego. Wszak kariera tych fachowców będzie wstrzymana na okres trzech lat, projektodawca nie przewiduje za to żadnej rekompensaty. Moim zdaniem to za daleko idąca zmiana i - mówiąc wprost - jest jak kara za pracę w urzędzie. Korzystne byłoby wprowadzenie możliwości uzyskania przynajmniej odszkodowania, analogicznie jak w przypadku zakazu konkurencji w kodeksie pracy. Wówczas urzędnicy mieliby dużo większy komfort pracy i nie wykręcaliby się od podejmowania decyzji wobec niektórych przedsiębiorców.

Czy przepis może spowodować, że urzędnicy będą uchylać się od wydawania decyzji dotyczących konkretnych firm?

Istnieje takie ryzyko. Fachowcy wiążący swoje życie bardziej z biznesem niż z urzędem mogą działać asekuracyjnie, przerzucać obowiązek wydawania decyzji na inne osoby lub zmieniać właściwość organów - wszystko po to, aby nie uczestniczyć w niektórych sporach. Może się też okazać, że przepis będzie w praktyce nieskuteczny, bo mniej uczciwe osoby bez trudu znajdą sposób na jego obejście. Wystarczy, że zatrudnią się jako konsultant w firmie doradczej świadczącej usługi dla przedsiębiorców. Trudno będzie wówczas CBA wykazać, że ktoś faktycznie przyjmował pieniądze od firmy, wobec której wydawał decyzje, będąc urzędnikiem.

Wątpliwości budzi również początkowy termin obowiązywania przedmiotowego zakazu.

Tak, w obecnej formie jest on nieograniczony. Przy braku jakichkolwiek rejestrów urzędnik może zwyczajnie nie pamiętać, że wydawał decyzje wobec jakiegoś przedsiębiorcy kilka lat wcześniej. Zwłaszcza jeśli jedynie podpisał się jako członek składu kolegialnego przy jakiejś decyzji. Warto, żeby projektodawca wprowadził początkowy termin obowiązywania zakazu. W przeciwnym razie szczególny problem mogą mieć urzędnicy zajmujący się wąską dziedziną, np. transportem kolejowym bądź sektorem energetycznym. W tej branży jest niewiele podmiotów, zatem może się okazać, że po zakończeniu pracy w urzędzie fachowiec nie będzie miał się gdzie podziać na rynku pracy. A po trzech latach będzie miał takie zaległości wiedzy z danej branży, że i tak nikt go już nie będzie chciał zatrudnić. Co prawda, projektodawca zakłada, że Komisja do Spraw Rozstrzygania Konfliktu Interesów będzie mogła zwolnić urzędnika z zakazu ustanawianego w art. 42, ale dopiero w praktyce się okaże, czy działanie komisji rzeczywiście przysłuży się uczciwym urzędnikom. Ważne będzie to, na podstawie jakich przesłanek komisja będzie zezwalać na podjęcie pracy u przedsiębiorcy, wobec którego urzędnik wydawał decyzje. Jeśli działalność komisji będzie nieprzejrzysta lub niesprawiedliwa, to będzie ona jedynie inspirować byłych urzędników do poszukiwania obejścia projektowanego art. 42.

ⒸⓅ

Rozmawiał Jakub Styczyński

Samorządowcy też na cenzurowanym

Projektodawca postanowił również ograniczyć nieetyczne praktyki radnych gmin, powiatu oraz sejmiku województwa

W nowej ustawie wiele dotychczasowych zakazów ma być powtórzonych i uszczegółowionych. I tak zgodnie z proponowanym art. 43 byli radni nie będą mogli wykonywać pracy w urzędzie odpowiednio: gminy, powiatu, urzędzie marszałkowskim lub jednostce samorządu terytorialnego, w której uzyskali mandat. Zakazane będzie również wykonywanie funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej gminy, powiatu lub województwa, w której radni uzyskali mandat. Ponadto radni dzielnicy oraz radni m.st. Warszawy nie będą mogli pracować na etacie w urzędzie żadnej z dzielnic Warszawy ani wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy. Z kolei zgodnie z proponowanym art. 44 ust. 1 radni nie będą mogli prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki, w której uzyskali mandat. Nie wolno im będzie również posiadać pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały przekraczające maksymalny pułap powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją sejmiku województwa. W przeciwnym razie radny przez okres sprawowania mandatu i dwa lata po jego wygaśnięciu nie będzie mógł korzystać z przysługujących mu uprawnień z tytułu posiadania udziałów (np. prawa głosu, prawa do dywidendy, podziału majątku czy prawa poboru).

Ale to nie wszystko. Projektodawca wprowadził też ograniczenia dla małżonków radnych. Nie będą oni mogli być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych, pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Dotyczy to małżonków: radnych, członków zarządu województwa, skarbników, sekretarzy, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi.

Wyroków jak na lekarstwo

Dotychczas sądy kwestią obecnego zakazu przewidzianego w art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne zajmowały się zaledwie czterokrotnie.

orzekł (sygn. akt K 30/98), że roczne ograniczenie dla osób pełniących funkcje publiczne jest zgodne z art. 32 (zasada równości i zakaz dyskryminacji) oraz art. 65 Konstytucji RP (wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy).

stwierdził w formie uchwały (sygn. akt III CZP 29/01), że zakaz przewidziany w art. 7 ust. 1 dotyczy przedsiębiorcy, który był adresatem wydanej przez urzędnika decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów i prawa własności budynków.

w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1377/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji komisji powołanej przez prezesa Rady Ministrów. Komisja w drodze decyzji odmówiła powódce możliwości zatrudnienia w spółce, ponieważ z racji zajmowanego przez siebie stanowiska (zastępca dyrektora departamentu) wydawała rozstrzygnięcia wobec tego przedsiębiorcy. Powódka uważała, że zastosowano w jej przypadku rozszerzającą interpretację art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ponieważ faktycznie jej rola ograniczyła się jedynie do przygotowania stanowiska akcjonariusza mniejszościowego na walne zgromadzenie tej spółki akcyjnej. Sąd nie podzielił jej zdania.

w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1715/15 oddalił skargę powoda na decyzję komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne. Powód występował o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji oraz opinii podjętych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. przez komisję działającą na podstawie art. 7 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Prezes Rady Ministrów odmówił udzielenia informacji publicznej, argumentując, że art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. ⒸⓅ

AGP

@RY1@i02/2017/228/i02.2017.228.18300070a.101(c).jpg@RY2@

Patryk Słowik

patryk.slowik@infor.pl

@PatrykSlowik

@RY1@i02/2017/228/i02.2017.228.18300070a.102(c).jpg@RY2@

Jakub Styczyński

jakub.styczynski@infor.pl

@JakubStyczynski