Reprywatyzacja: czy jedna ustawa pogodzi różne interesy? Nie tylko w Warszawie

Zamiast zwrotów rekompensaty, a gminę zastąpi wojewoda

Jakkolwiek zamiary Ministerstwo Sprawiedliwości ma słuszne, to poszczególne rozwiązania budzą wątpliwości. I - jak przekonuje nas chociażby prezydent Krakowa - zostały stworzone z perspektywy warszawskich gabinetów i urzędników, którzy poza stolicę nie wyjechali. Wiele zastrzeżeń mają także prawnicy, którzy od lat zajmują się tematyką reprywatyzacji.

Jednak Patryk Jaki w rozmowie z DGP zapewniał ("Mam zielone światło dla ustawy reprywatyzacyjnej", DGP nr 200 z 16 października 2017 r.), że ze wszystkimi uwagami chętnie się zapozna. I choć są kwestie niepodlegające dyskusji (jak np. ograniczenie praw handlarzy reprywatyzacyjnych roszczeń), to nie brakuje też rzeczy, które mogą zostać zmodyfikowane.

Wzmocnienie wojewodów

Sprawy reprywatyzacyjne dotychczas prowadzone były głównie w ramach gmin. Za wydawanie decyzji zwrotowych odpowiadali urzędnicy Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, Urzędu Miasta Krakowa, Urzędu Miasta Łodzi itd. W przypadku stolicy była to zresztą jedna z podstawowych kompetencji miejskich urzędników. Wydział spraw dekretowych był jednym z liczniej obsadzonych w ratuszu, a przez kilka lat decyzje zwrotowe podpisywał osobiście prezydent Warszawy.

Projektowana ustawa reprywatyzacyjna kompetencje z poziomu gmin przeniesie na szczebel wojewódzki. Przy urzędach wojewódzkich powstaną specjalne komisje, które będą zajmowały się sprawami reprywatyzacyjnymi. Z tą różnicą, że nie będą już dokonywane zwroty nieruchomości w naturze, lecz jedynie wypłacane zadośćuczynienia osobom uprawnionym.

Rozwiązanie to jest wzorowane na regulacjach dotyczących rozliczenia mienia zabużańskiego. Rzecz jednak w tym, że doświadczenia pokazują, iż sprawy zabużańskie się przeciągają. A te prowadzone na mocy ustawy reprywatyzacyjnej w wielu przypadkach będą znacznie bardziej skomplikowane, a przez to też bardziej czasochłonne. Eksperci mają więc wątpliwości, czy to najlepsze rozwiązanie.

- Złośliwi by powiedzieli, że gorzej już być nie może. Nie mamy więc nic do stracenia. Ale też sądzę, że właściwszym organem do zajmowania się tymi sprawami jest organ administracji rządowej - twierdzi wiceminister sprawiedliwości Patryk Jaki. W ocenie resortu sprawiedliwości warto bowiem, aby odpowiedzialność za prowadzenie spraw spoczywała w jednych rękach. Doświadczenia w sporach przedstawicieli rządu i komisji weryfikacyjnej ds. reprywatyzacji z władzami Warszawy pokazują, że jeśli urzędnicy szczebla centralnego oraz samorządowego wywodzą się z różnych opcji, trudno o współpracę. I zamiast sprawnego działania jest głównie przerzucanie się odpowiedzialnością za błędy. Stąd decyzja o powierzeniu nowych zadań nadzorowanym przez premiera wojewodom. Oczywiście nowe obowiązki będą wymagały finansowania, ale wszystko wskazuje na to, że nie powinno być to przeszkodą.

15-20 mld zł tyle ma wynieść koszt ustawy reprywatyzacyjnej

- Projekt ustawy był konsultowany z ministrem finansów. Zgodziliśmy się co do tego, że to nie jest tak, że nas jako państwa dzisiaj nie stać na ustawę reprywatyzacyjną. Analizując wszystkie przypadki, doszliśmy do wniosku, że jest na odwrót: państwa polskiego dzisiaj nie stać na to, aby nie uchwalić ustawy reprywatyzacyjnej - wskazuje Patryk Jaki. I zapewnia, że w ocenie skutków regulacji uwzględnione zostaną nowe etaty w urzędach wojewódzkich.

Czy to rewolucja? - Duża ustawa reprywatyzacyjna to nie tylko kwestia wypłaty zadośćuczynień, lecz także małej reorganizacji administracji publicznej. Ale reorganizacji potrzebnej i takiej, która przyniesie państwu wiele dobrego - odpowiada minister Jaki.

Koncepcja zgłaszania roszczeń wojewodom wydaje się słuszna, niemniej jednak dla sprawnego przeprowadzenia procesu konieczne jest skierowanie odpowiedniej liczby urzędników do prac przy wnioskach reprywatyzacyjnych. W przypadku mienia zabużańskiego sprawy często trwały latami. Co do zasady wnioski o zadośćuczynienie za majątek pozostawiony na Kresach można było składać do końca 2008 r., jednak - mimo upływu długiego czasu od tej daty - nadal na rozpatrzenie czeka aż 45 tys. spraw (dane podane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w maju 2017 r.). Ważne, by podjąć działania, które pozwolą uniknąć takich opóźnień przy potwierdzaniu roszczeń reprywatyzacyjnych.

@RY1@i02/2017/204/i02.2017.204.18300070a.801(c).jpg@RY2@

Zwroty nieruchomości nie tylko w stolicy

JAK JEST DZIŚ I JAK MOŻE BYĆ PO ZMIANACH

● Część osób otrzymuje 100 proc. wartości plus odszkodowania, część osób nie otrzymuje nic

● Możliwe zwroty w naturze (np. przedszkola, żłobki)

● Roszczenia są bezterminowe

● Nieruchomości są oddawane (odszkodowania wypłacane) od razu po wyroku (decyzji)

● Nie stosuje się indemnizacji

● Możliwi kuratorzy

● Uprawniony bardzo szeroki krąg spadkobierców

● Możliwe zwroty na osoby zmarłe

● Możliwe zwroty na reaktywowane spółki

● Możliwe zwroty kamienic z lokatorami

● Brak szerokich regulacji wznowieniowych

● Prawowici właściciele, którzy nie spełniają kryteriów z dekretu Bieruta, nie mogą starać się o rekompensatę

● Niewyjaśniony status wielu nieruchomości

● Dekret Bieruta obowiązuje

● Rozpoczęte sprawy roszczeniowe są kontynuowane

● Uniwersalne zasady dla wszystkich (w rozliczenie wchodzą obciążenia nieruchomości itp.):

- do 20 proc. w formie pieniężnej,

- do 25 proc. w obligacjach

● Zakazane zwroty w naturze

● Wnioski można składać przez rok

● Tylko w ramach możliwości finansowych państwa

● Indemnizacja jako zasada

● Zakaz kuratorów

● Uprawnieni są tylko krewni w pierwszej linii i małżonkowie

● Uniemożliwienie zwrotów na osoby zmarłe

● Uniemożliwienie zwrotów na reaktywowane spółki

● Uniemożliwienie zwrotów kamienic z lokatorami

● Wprowadzenie możliwości wznowieniowych, gdy doszło do złamania prawa

● Projekt przewiduje prawo do rekompensaty prawowitych właścicieli, nawet jeśli nie spełniają warunków formalnych

● Nieruchomości opuszczone przechodzą po roku na własność Skarbu Państwa

● Koniec obowiązywania dekretu Bieruta

● Sprawy nierozstrzygnięte są umarzane i mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na podstawie nowych przepisów

Źródło: MS

A TAK POWINNA WYGLĄDAĆ USTAWA REPRYWATYZACYJNA WEDŁUG STOWARZYSZENIA MIASTO JEST NASZE

● przyjęcie daty nacjonalizacji jako właściwej dla ustalenia poziomu cen i wartości świadczeń za znacjonalizowane mienie z uwzględnieniem ich waloryzacji na dzień wypłaty;

● preferowanie wypłaty świadczeń i zachowanie praw do nieruchomości obecnych właścicieli i posiadaczy;

● zapewnienie zabezpieczenia majątkowego dla realizacji roszczeń reprywatyzacyjnych przez wskazanie na majątek pozostający w gestii Skarbu Państwa i samorządów;

● wprowadzenie, wzorem prawa brytyjskiego, podatku spadkowego (inheritance tax) na poziomie 40 proc. od znacznych kwot wypłacanych w ramach odszkodowań reprywatyzacyjnych;

● przewidywanie rozłożenia wypłaty świadczeń reprywatyzacyjnych na 20 lat.

● rekompensaty powinny być wypłacane osobom z kręgu ograniczonego do bezpośrednich spadkobierców byłych właścicieli;

● rekompensaty powinny mieć formę zadośćuczynienia, a nie odszkodowania - w ten sposób ustawa reprywatyzacyjna wiązałaby się z mniejszymi kosztami dla Skarbu Państwa;

● ustawa reprywatyzacyjna powinna dotyczyć wszystkich roszczeń związanych z nacjonalizacją bądź komunalizacją mienia prywatnego przez władze Polski Ludowej, w tym w szczególności powinna obejmować również zagadnienia związane z reformą rolną;

● spadkobiercy osób, które zostały wywłaszczone zgodnie z prawem Polski Ludowej (np. w razie niezłożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie ustanowionym w dekrecie Bieruta lub złożenia go po terminie), powinni mieć możliwość uzyskania co najwyżej ryczałtowego zadośćuczynienia na niskim poziomie, wynoszącym 10-20 tys. zł.

AB

ⒸⓅ

Tylko rekompensaty

Dotychczas podstawą reprywatyzacji w Polsce był zwrot nieruchomości w naturze. Tylko w wyjątkowych przypadkach wypłacane były odszkodowania. Projekt ustawy reprywatyzacyjnej przewiduje całkowity zakaz zwracania nieruchomości. W zamian za wygaszenie roszczeń uprawnionym przyznawane będą rekompensaty, które mają wynieść co do zasady 20 proc. wartości nieruchomości obliczanej według stanu z dnia nacjonalizacji oraz cen aktualnych. Uprawnieni będą też mogli zamiast gotówki pobrać obligacje skarbowe. Wówczas otrzymają papiery o równowartości 25 proc. wartości nieruchomości.

Przedstawiciele miast oraz eksperci są podzieleni co do pomysłu całkowitego zakazania zwrotów w naturze. Część jest bezsprzecznie za.

- Zdecydowanie popieram to założenie. Dla przykładu można wskazać postępowania w Krakowie dotyczące zwrotu nieruchomości, które obecnie zajmowane są przez przedszkola, szkoły czy przychodnie zdrowia - twierdzi prezydent Krakowa prof. Jacek Majchrowski. W podobnym tonie wypowiada się Grzegorz P. Kubalski, zastępca dyrektora biura Związku Powiatów Polskich. Jego zdaniem w dotychczasowej praktyce funkcjonowania polskiego modelu reprywatyzacji największą bolączką powiatów było orzeczenie konieczności zwrotu nieruchomości przekazanej przez Skarb Państwa na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na określony cel publiczny.

- Powiat tracił majątek, w który niejednokrotnie zainwestował, stawał wobec roszczeń z tytułu bezumownego korzystania. Choć działał w zaufaniu do państwa, musiał niejednokrotnie poszukiwać nowej lokalizacji dla ważnych instytucji świadczących usługi publiczne. Z tego punktu widzenia wykluczenie reprywatyzacji w naturze oceniamy pozytywnie - twierdzi Kubalski.

Rzeczywiście dla wielu gmin i powiatów ogromnym problemem w ostatnich latach był obowiązek zwrotu nieruchomości wykorzystywanych na cele publiczne. Trzeba było oddawać grunty, na których stały szkoły, parki czy szpitale. To efekt m.in. uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08). Sąd został poproszony o odpowiedź na pytanie prawne, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłączało co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie dekretu warszawskiego. NSA odpowiedział: przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.).

Opisywaliśmy tę sprawę na naszych łamach ("Prawo w służbie złego", DGP nr 63 z 1 kwietnia 2016 r.). Profesor Ewa Łętowska, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, jej sens przedstawiała prosto: - NSA uznał, że właściciel prywatny tak samo realizuje cele użyteczności publicznej, jak gmina. Uznano, że dla lokatora nie ma większego znaczenia, czy właścicielem kamienicy jest państwo, czy też osoba prywatna. Nie ma też znaczenia ze społecznego punktu widzenia, czy działka, na której stoi szkoła, należy do państwa czy do osoby prywatnej. Rozstrzygnięcie NSA było krytykowane przez wielu ekspertów. Niezależnie od tego związało ręce wielu urzędnikom, którzy zaczęli częściej zwracać nieruchomości.

Jednak niektórzy eksperci twierdzą, że całkowity zakaz zwrotów w naturze jest wylaniem dziecka z kąpielą. Doktor Łukasz Bernatowicz, radca prawny i ekspert BCC, uważa, że zakaz zwrotu w naturze powinien dotyczyć tylko zasiedlonych nieruchomości budynkowych. Zastrzeżenia ma też radca prawny Krzysztof Wiktor, partner w kancelarii Wardyński i Partnerzy.

Patent na sprostowanie aktu stanu cywilnego

Jeden z podstawowych przekrętów reprywatyzacyjnych opiera się na prostowaniu aktów stanu cywilnego. Oszuści znajdują - najczęściej w Izraelu - osobę o zbliżonym nazwisku do byłego właściciela drogocennej nieruchomości. Wspólnie z nią występują o sprostowanie aktu stanu cywilnego poprzez zmianę kilku liter. W ten sposób dochodzi do wykreowania osoby uprawnionej do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Urzędnicy od lat przekonują, że choć w wielu przypadkach mają wątpliwości, to niewiele mogą uczynić. Prokuratorzy zaś najczęściej nie chcieli przystępować do tego typu spraw. Zmieniło się to dopiero po wybuchu warszawskiej afery reprywatyzacyjnej.

- Nie sposób zrozumieć całkowitego zakazu zwrotu jakichkolwiek nieruchomości - twierdzi. I tłumaczy, że zakaz ten dotknie przede wszystkim dawnych właścicieli dworów i pałaców, niszczejących od wielu lat w zasobach kolejnych agencji rolnych lub samorządów, często dla nich zupełnie zbędnych. - Nieruchomości te powinny być po prostu zwrócone dawnym właścicielom z powodów moralnych. Ograniczy to dodatkowo obciążenie budżetu państwa rekompensatami za takie nieruchomości. Taka sama sytuacja dotyczy gruntów niezabudowanych, w tym w Warszawie. Powinny one być zwrócone, chyba że są wykorzystywane na cele publiczne - podpowiada mec. Wiktor.

Nie tylko dekret Bieruta

Projekt ustawy reprywatyzacyjnej ma stanowić kompleksowe rozwiązanie wszelkich problemów reprywatyzacyjnych. Minister Patryk Jaki deklaruje, że chce za jednym zamachem, jedną ustawą, odnieść się do wszystkich aktów nacjonalizacyjnych, a nie tylko do obowiązującego na terenie Warszawy dekretu Bieruta.

Samorządowcy - po zapoznaniu się z założeniami projektu ustawy - mają jednak obawy, czy nie jest on pisany przede wszystkim z myślą o Warszawie. Tymczasem reprywatyzacja w stolicy, a w Krakowie czy Łodzi to całkowicie różne sprawy. W przypadku innych miast niż Warszawa najczęściej odbywała się ona na podstawie orzecznictwa sądowego. Nie było przecież przewidzianych oddzielnych aktów prawnych.

Duże wątpliwości budzi też to, czy ustawa reprywatyzacyjna powinna w ogóle dotyczyć dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. A to dlatego, że wbrew powszechnym opiniom to wcale nie rekompensaty za nieruchomości warszawskie czy krakowskie będą najkosztowniejsze dla budżetu państwa, lecz właśnie za majątki ziemskie znacjonalizowane na podstawie przepisów z 1944 r. Doktor Łukasz Bernatowicz twierdzi, że wrzucenie do jednego worka nacjonalizacji wynikającej z różnych podstaw prawnych może się źle skończyć. - Taki akt prawny zapadnie się pod własnym ciężarem - przewiduje ekspert.

Mecenas Krzysztof Wiktor z kolei zaznacza, że sprawy związane z gruntami warszawskimi wymagają odrębnej lub chociaż dodatkowej regulacji. W przeciwnym razie uchwalone rozwiązanie może być niezgodne z konstytucją, a przez to jedynie wprowadzić zamieszanie, podczas gdy ostatecznie żaden problem nie zostanie rozwiązany.

- Warszawscy właściciele, którzy w terminie złożyli wnioski dekretowe, od 70 lat mają prawo podmiotowe (zbywalne, dziedziczne), które było respektowane w orzecznictwie sądowym nawet w mrokach stalinizmu. Wygaszenie tych roszczeń dzisiaj to wtórne wywłaszczenie i to jeszcze gorsze niż w dekrecie Bieruta, który przynajmniej formalnie deklarował zwroty w naturze - podkreśla Krzysztof Wiktor. I wskazuje, że szczególnie trudny będzie problem tzw. budynków dekretowych, których własność przysługuje do dzisiaj dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym. - Wygaszenie roszczeń dekretowych do gruntów pod takimi budynkami spowoduje w istocie ich wywłaszczenie bez odszkodowania, gdyż rekompensata obejmie jedynie niewielką część ich wartości, a takie wywłaszczenie byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności prywatnej - uważa prawnik.

Wydaje się jednak, że o rezygnacji z włączenia w ustawę reprywatyzacyjną spraw warszawskich nie może być mowy. Jeden z ważnych urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości poproszony o komentarz stwierdził nieoficjalnie, że "dla prawników reprezentujących ubiegających się o zwroty każde rozwiązanie porządkujące sytuację będzie niezgodne z konstytucją".

Jednak wątpliwości co do tego, czy da się w jednej ustawie rozwiązać aż tyle różnych problemów, mają nie tylko prawnicy, lecz właśnie także sami samorządowcy (opinia prof. Jacka Majchrowskiego).

Ograniczony krąg

Jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii w kontekście ustawy reprywatyzacyjnej jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do rekompensaty. W przytłaczającej większości przypadków beneficjentami będą spadkobiercy byłych właścicieli. Ustawodawca staje więc przed zadaniem określenia, czy do otrzymania zadośćuczynienia powinien być uprawniony każdy spadkobierca, czy tylko niektórzy. Ministerstwo Sprawiedliwości proponuje, by uprawnieni byli tylko ci w linii prostej (czyli w praktyce zstępni) oraz małżonkowie. Istotnie ograniczy to krąg beneficjentów, gdyż po kilkudziesięciu latach w przypadku wielu nieruchomości uprawnionymi do otrzymania decyzji zwrotowej są obecnie osoby dalej spokrewnione. Patryk Jaki nie ukrywa jednak, że państwo musi mierzyć siły na zamiary. I nie może zbyt liberalnie podejść do tego zagadnienia, gdyż wówczas koszt ustawy byłby o wiele wyższy. Co więcej, dalsi krewni - choć być może obecnie uprawnieni - z reguły nie tracili na nacjonalizacji nieruchomości np. ich stryja.

WAŻNE

W ocenie skutków regulacji ustawy reprywatyzacyjnej uwzględnione zostaną nowe etaty w urzędach wojewódzkich.

- W ustawie reprywatyzacyjnej powinna znaleźć się także możliwość wskazania jako uprawnionych rodzeństwa - komentuje dr Łukasz Bernatowicz.

Jeszcze dalej idzie mec. Krzysztof Wiktor. Jego zdaniem uprawnieni powinni być wszyscy spadkobiercy, tak jak ma to miejsce w przypadku rekompensat za mienie zabużańskie. - Roszczenia reprywatyzacyjne przez ostatnich kilkadziesiąt lat były nabywane w spadku na mocy prawomocnych sądowych postanowień spadkowych lub notarialnych poświadczeń dziedziczenia. Wielokrotne nabycie w spadku roszczeń było opodatkowane przez państwo podatkiem spadkowym. Ustawodawca nie może pozbawić tych osób legalnie nabytych praw podmiotowych i majątkowych, gdyż byłoby to naruszenie zasady równości wobec prawa - spostrzega radca prawny.

Kolejne pytanie to, czy uprawnione powinny być osoby innej narodowości niż polska. Ustawa reprywatyzacyjna zaprojektowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości wyklucza taką możliwość.

- Z państwami, których obywatele mieli majątek w przedwojennej Polsce, w większości zostały zawarte układy indemnizacyjne. Czyli Polska już spłaciła swój dług wynikający z wywłaszczenia. Nie widzę powodu, dla którego jako społeczeństwo mielibyśmy płacić raz jeszcze. Przypominam, że te problemy mamy dlatego, że Polska została napadnięta przez Niemcy w 1939 r. I każdy coś podczas II wojny światowej stracił - wyjaśnia Patryk Jaki.

Krzysztof Wiktor jednak zaznacza, że zasada, iż prawo do rekompensaty przysługiwać będzie dawnemu właścicielowi, jeżeli posiadał obywatelstwo polskie w dacie nacjonalizacji, nie budzi wątpliwości. Natomiast konieczność posiadania obywatelstwa polskiego obecnie przez ich spadkobierców z pewnością spotka się ze sprzeciwem wielu środowisk zagranicznych.

OPINIA EKSPERTA

Sytuacja w Warszawie jest specyficzna

@RY1@i02/2017/204/i02.2017.204.18300070a.802.jpg@RY2@

prof. Jacek Majchrowski prezydent Krakowa

Ustawodawca, aby rozwiązać problem kompleksowo, nie może czynić założeń znajdujących się w ustawie przede wszystkich na podstawie stanu faktycznego ujawnionego w Warszawie. Sytuacja prawna w tym mieście była specyficzna i takie rozwiązania tylko w niewielkim stopniu rozwiążą problem innych miast - przedstawione ogólne założenia ustawy wskazują, że problem nieruchomości zostanie rozwiązany jedynie na terenie m.st. Warszawy. Zgodnie z dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wydanego 26 października 1945 r., zwanego potocznie dekretem Bieruta, na własność gminy m.st. Warszawy przechodziły wszelkie grunty w przedwojennych granicach miasta. Dekret ten miał w swoim założeniu umożliwić odbudowę stolicy. Sytuacja w innych miejscach jest zgoła odmienna od warszawskiej. Krakowskie nieruchomości przechodziły i nadal przechodzą na własność Skarbu Państwa bądź gminy na postawie różnych aktów prawnych. W większości jednak przypadków nieruchomości nadal pozostają własnością osób fizycznych, mimo że ich stan prawny jest nieuregulowany od czasów powojennych, a właściciele nieruchomości i ich następcy prawni nie interesują się swoją własnością od przeszło 70 lat. W nieruchomościach tych mieszkają lokatorzy, a podmioty publiczne przez wiele lat inwestowały w nieruchomości, dokonując np. koniecznych odbudów i napraw. Mimo wydatkowanych pieniędzy i następczych prób nabycia prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie postępowania te kończą się fiaskiem ze względu na inne istniejące w sprawie dokumenty, na podstawie których sądy stwierdzają, iż Skarb Państwa nie był samoistnym posiadaczem. W opinii Biura Przejmowania Mienia i Rewindykacji Urzędu Miasta Krakowa istnieje zbyt mało przepisów umożliwiających Skarbowi Państwa/Gminie Miejskiej Kraków nabycie własności tych nieruchomości, ich stan prawny był, jest oraz najprawdopodobniej będzie nieuregulowany, a konsekwencje finansowe ponosić będą wszyscy podatnicy. W przypadku pojawienia się osób uprawnionych do dziedziczenia nieruchomości lokatorzy będą w dokładnie takiej samej sytuacji, jak mieszkańcy nieruchomości warszawskich, które zwrócone zostały przez miasto. ⒸⓅ

OPINIA EKSPERTA

Całkowity zakaz zwrotów to krok za daleko

@RY1@i02/2017/204/i02.2017.204.18300070a.803.jpg@RY2@

dr Marcin Górski radca prawny, dyrektor Wydziału Prawnego Urzędu Miasta Łodzi

Z perspektywy Urzędu Miasta Łodzi wszelkie przepisy dotyczące walki z oszustwami, choć zasługujące na uznanie, nie są kluczowe. W Łodzi największym problemem są sprawy związane z nieruchomościami o nieustalonym stanie prawnym. Sytuacja, w której miasto łoży na remont budynku, by wkrótce po jego zakończeniu pojawiał się potencjalny właściciel i odzyskiwał pięknie odrestaurowaną nieruchomość, nie jest normalna. Dlatego miasto Łódź kilkukrotnie już apelowało do przedstawicieli władzy ustawodawczej o przyjęcie rozwiązania pozwalającego na ostateczne i bezpowrotne przejście takich nieruchomości na własność Skarbu Państwa w razie nieskutecznego poszukiwania właścicieli przez kilkanaście miesięcy.

Wydaje się, że rozwiązanie zaproponowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości uczyni zadość temu postulatowi. Rzecz w tym, że całkowity zakaz zwrotów w naturze to krok za daleko, który może być ze szkodą dla gmin. Dlaczego państwo miałoby wypłacać sowite zadośćuczynienia za niezamieszkiwane nieruchomości o złym stanie technicznym? W ich przypadku wydaje się, że należałoby je zwracać.

Wreszcie wiele problemów wynika nie z braku przepisów, lecz z braku woli do współpracy określonych instytucji. Zła jest sytuacja, w której sprostowanie aktu stanu cywilnego jest banalnie proste, a do wątpliwych postępowań wykrytych przez kierowników urzędów stanu cywilnego nie chcą włączać się prokuratorzy. Niestety żadnego zainteresowania sprawami reprywatyzacyjnymi nie wykazują też ambasady, w tym przede wszystkim ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w USA i Izraelu. W wielu postępowaniach mogłyby one służyć pomocą krajowym, lokalnym urzędnikom, choćby w weryfikowaniu dokumentów. Od lat jednak brakuje tej woli. ⒸⓅ

OPINIA EKSPERTA

Przed którym wojewodą

@RY1@i02/2017/204/i02.2017.204.18300070a.804.jpg@RY2@

dr Adam Puchalski radca prawny w kancelarii Greenberg Traurig Grzesiak sp.k.

Z zapowiedzi Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że roszczenia reprywatyzacyjne mają być zgłaszane do wojewodów, a rozwiązania proceduralne zostaną oparte na tych przewidzianych w ustawie z 2005 r. o mieniu zabużańskim. Jeżeli tak, to wojewodowie na podstawie przedłożonych dokumentów będą prowadzili postępowania potwierdzające prawo do rekompensaty. Przy mieniu zabużańskim postępowania takie odbywały się głównie przed wojewodami właściwymi ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osób, który utraciły swój majątek. W przypadku ustawy reprywatyzacyjnej bardziej odpowiednie wydaje się przyznanie kompetencji do rozpatrywania wniosków wojewodom właściwym ze względu na miejsce położenia nieruchomości przejętych przez państwo (w przeciwieństwie do mienia zabużańskiego nieruchomości te znajdują się na obecnym terytorium Polski). ⒸⓅ

Kontrowersyjna nieważność

Z punktu widzenia rozpatrywania spraw reprywatyzacyjnych jednym z kluczowych przepisów jest art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). Określa on przypadki, w których organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji. Jednym z nich - ujętym w art. 156 par. 1 pkt 2 - jest sytuacja, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Co to ma wspólnego z reprywatyzacją?

Wyobraźmy sobie akt nacjonalizacyjny, np. dekret Bieruta. Na jego podstawie właściciel nieruchomości został jej pozbawiony. Przysługiwało mu jednak prawo do odszkodowania. Tego jednak nigdy nie otrzymał, jako że władza ludowa nie respektowała przyjętych przez siebie przepisów (które same w sobie nie były wcale aż tak niekorzystne dla obywateli). Po latach spadkobiercy właścicieli sięgali właśnie po art. 156 par. 1 pkt 2. I udowadniali w sądach, że decyzje nacjonalizacyjne były wydawane z rażącym naruszeniem prawa. W efekcie urzędnicy w XXI w. rozpatrywali sprawę rozpoczętą jeszcze w latach 40. XX w. - i to tak, jakby nigdy ona nie została rozpoznana. Artykuł 156 k.p.a. ma jednak par. 2. Określa on, że w niektórych przypadkach nie stwierdza się nieważności decyzji, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat oraz wywołuje ona nieodwracalne skutki prawne.

W kilku przypadkach więc wydanie decyzji wiele lat temu oznacza brak możliwości jej wzruszenia. Ale nie dotyczy to sytuacji, w której została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. I to wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego. Ten bowiem zajmował się tym przepisem w sprawie, która powstała na kanwie postępowania reprywatyzacyjnego. I w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) trybunał stwierdził, że art. 156 par. 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i zasady pewności prawa i zaufania. Na gruncie zasady praworządności trzeba przy tym rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków, a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń, oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa.

WAŻNE

Na gruncie zasady praworządności trzeba rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków, oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa.

"Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa" - czytamy w rozstrzygnięciu trybunału.

Jakich aktów prawnych powinna dotyczyć ustawa reprywatyzacyjna

● dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 ze zm.)

● dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 ze zm.)

● ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. nr 3, poz. 17 ze zm.)

● dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. z 1946 r. nr 13, poz. 87 ze zm.)

● dekret z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1948 r. nr 20, poz. 138 ze zm.)

● dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31)

● ustawa z 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 25)

● ustawa z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w związku z dekretem z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1958 r. nr 11, poz. 37 ze zm.)

● ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.)

● ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j. Dz.U. z 1968 r. nr 36, poz. 249). ⒸⓅ

AB

Innymi słowy, par. 2 art. 156 k.p.a. powinien zostać uzupełniony o wpisanie do niego par. 1 pkt 2. Byłaby to zmiana korzystna dla jednostek samorządu terytorialnego. Nie musiałyby one bowiem wówczas zwracać wielu nieruchomości. Sęk w tym, że Senat podjął prace nad nowelizacją k.p.a., ale ich zaniechał.

"Brak dalszych prac nad nowelizacją art. 156 par. 2 k.p.a. powoduje, że nadal utrzymuje się stan niepewności majątkowo-prawnej samorządów. Wprowadzenie przepisu regulującego w jasny i przejrzysty sposób zasady dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, ustalenie długiego, nawet 20-letniego terminu, który będzie skutkować wyłączeniem dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, znacznie zwiększy stabilność majątkową i gospodarczą wszystkich samorządów. Tym bardziej że w praktyce chodzi o sprawy sprzed 1990 r., czyli sprzed powstania obecnego systemu samorządu terytorialnego, a termin będzie analogiczny do cywilnoprawnego terminu zasiedzenia nieruchomości w dobrej wierze" - sugeruje prezydent Krakowa Jacek Majchrowski w piśmie przesłanym marszałkowi Senatu w drugiej połowie maja 2017 r. Do tej pory jednak prac nad nowelizacją nie wznowiono. Samorządowcy wierzą, że ustawa reprywatyzacyjna jest ku temu odpowiednią okazją. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że osoby ubiegające się o zwroty będą dalej starały się odzyskać nieruchomości poprzez kwestionowanie na drodze sądowej decyzji administracyjnych sprzed dziesięcioleci.

@RY1@i02/2017/204/i02.2017.204.18300070a.805.jpg@RY2@

Patryk Słowik

patryk.slowik@infor.pl

@PatrykSlowik