Na pomoc zabytkom. Ich niszczeniu mają zapobiegać wysokie kary administracyjne

Służby z nowymi uprawnieniami, dodatkowe środki na remonty

Tylko na podpis prezydenta czeka już ustawa z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw, przygotowana przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jedną z najważniejszych zmian, jaką niesie ona dla właścicieli zabytków, w tym również przedsiębiorców, może być powołanie Narodowego Funduszu Ochrony Zabytków. Państwowy fundusz celowy ma ruszyć już 1 stycznia 2018 r.

- Przychody funduszu będą przeznaczane m.in. na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich bądź robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru - wyjaśniała podczas dyskusji nad ustawą w Senacie Magdalena Gawin, generalny konserwator zabytków, podsekretarz stanu w MKiDN.

Pieniądze mają szansę trafić m.in. do przedsiębiorców zainteresowanych ratowaniem zabytków. Utworzenie funduszu bardzo chwalą eksperci.

- Od wielu lat państwo daje za małe pieniądze na remonty zabytków. Dziś ich właściciele są często pozostawieni sami sobie. Gdyby mogli liczyć na taki system wsparcia, jaki funkcjonuje w wielu innych krajach, z pewnością częściej ratowaliby je, a nie myśleli, jak się ich pozbyć - mówi Małgorzata Gmiter, były zastępca stołecznego konserwatora zabytków, która na zlecenie Narodowego Instytut Dziedzictwa dziś prowadzi m.in. szkolenia dla architektów w zakresie procedur prawnych przy pracach z zabytkami.

Kłopotliwe źródło

Mniej cieszy właścicieli zabytków wiadomość, że przychodami funduszu będą wpływy z nowo wprowadzonych administracyjnych kar pieniężnych, a także nawiązek. A nowe kary będą znacznie wyższe niż dotychczasowe sankcje za wykroczenia - nawet stukrotnie.

@RY1@i02/2017/140/i02.2017.140.183001300.801(c).jpg@RY2@

Nawet pół miliona kary za nielegalne prace

- To prawdziwa rewolucja. Wprowadzenie osobnego rozdziału o karach administracyjnych do ustawy o ochronie zabytków jest bardzo dobrym rozwiązaniem. Dotychczasowy system oparty na wykroczeniach w praktyce nie działał. Sądy, z całym szacunkiem, nie specjalizują się w sprawach ochrony zabytków. Administracyjne kary pieniężne w połączeniu z przepisami o egzekucji administracyjnej pozwolą konserwatorowi działać szybko i skutecznie. Z doświadczenia wiem, że nawet niewielkie kary, na które pieniądze trzeba wyłożyć z własnej kieszeni, skutecznie odstraszają - ocenia Małgorzata Gmiter.

Podczas prac w Senacie pojawiły się jednak głosy, że kary są za wysokie. Resort kultury w przesłanym do nas stanowisku przekonuje, że wysokość kar będzie podlegała miarkowaniu. A w uzasadnionym przypadku konserwator będzie mógł nawet odstąpić od jej wymierzenia.

Tymczasowa ochrona

Mieszane oceny budzi przyznanie tymczasowej ochrony obiektom, które dopiero zostały objęte postępowaniem o wpis do rejestru zabytków lub na Listę Skarbów Dziedzictwa. Od momentu podjęcia procedury przez służby konserwatorskie obowiązywał będzie zakaz podejmowania czynności, które mogłyby prowadzić do uszkodzenia lub zmiany wyglądu zabytku.

Pomysł jako bardzo dobry ocenia poseł Dariusz Piontkowski (PiS). - Zwłaszcza w dużych miastach działania deweloperów, często na granicy prawa, doprowadzały do tego, że obiekty może nie od razu światowego formatu, ale ważne dla zachowania dziedzictwa lokalnego, regionalnego, niknęły z powierzchni i już nigdy nie będzie można ich odtworzyć. Ta ustawa pozwoli nam uratować te zabytki, które jeszcze pozostały - mówi DGP poseł Piontkowski.

Wtórują mu środowiska związane z opieką nad zabytkami. - Dziś często się zdarza, że konserwator podejmuje czynności mające na celu wpis obiektu do rejestru zabytków, a tymczasem właściciel pozbywa się go, i kiedy konserwator zjawia się ponownie, nie ma co wpisywać. Metody są różne: rzekomo przypadkowe podpalenia, zawalenie się fasady na skutek trwających obok prac budowlanych - mówi Paweł Ludwicki, redaktor naczelny miesięcznika "Kurier Warszawski", który od lat tropi sprawy niszczenia zabytków w stolicy.

Jednak niektórzy uważają, że rozwiązanie nie zostało dopracowane. - Może to prowadzić do degradacji danego zabytku, gdyż na czas prowadzenia tej całej procedury prace zostają wstrzymane do uzyskania ostatecznego wpisu - argumentują deweloperzy.

- Faktycznie, to może być problem. W praktyce niekiedy postępowania o wpis do rejestru ciągną się latami. Rekordowe, z którym się spotkałam, trwało 20 lat - mówi Małgorzata Gmiter.

Ryzyko nasilenia procederu

Eksperci zwracają uwagę, że ustawodawca pozostawił długie vacatio legis dla przepisów o karach. Przepisy traktujące o administracyjnych karach za naruszenie ustawy będą stosowane od 1 stycznia 2018 r. - Zastanawiam się, czy wielu deweloperów nie wykorzysta tego okresu na to, by pozbyć się niechcianych zabytków. Obawiam się, że częściej niż zwykle słyszeć będziemy o podpaleniach, przypadkowych wyburzeniach - mówi Paweł Ludwicki.

Resort kultury tłumaczy jednak, że decyzja o wejściu w życie przepisów o karach dopiero od nowego roku jest związana z utworzeniem NFOZ. "W związku z regulacjami dotyczącymi finansów publicznych i specyfiki funkcjonowania państwowych funduszy celowych projektodawca był związany datą 1 stycznia 2018 r. Wydłużone vacatio legis pozwoli również na odpowiednie przygotowanie administracji konserwatorskiej do nowych zadań oraz zapewni jednolite stosowanie tych przepisów w skali kraju" - wyjaśnia nam Centrum Informacyjne MKiDN.

@RY1@i02/2017/140/i02.2017.140.183001300.802(c).jpg@RY2@

Koniec z nielegalnym poszukiwaniem skarbów

Kres wolnoamerykanki

Poszukiwacze skarbów też są niezadowoleni: prowadzenie penetracji zabytków i innych tego typu działań bez pozwolenia już nie będzie wykroczeniem, ale przestępstwem. Ma to ukrócić dzisiejszą wolnoamerykankę. Oficjalne statystyki mówią, że tylko 100 osób rocznie występuje o pozwolenie na prowadzenie poszukiwań. Nic dziwnego, skoro do tej pory w praktyce groziła kara w wysokości 50 zł, zezwolenie konserwatora kosztowało zaś 85 zł - to nikomu nie kalkulowało się o nie występować.

Joanna Pieńczykowska

joanna.pienczykowska@infor.pl

Czy strach przed konsekwencjami powstrzyma zniszczenia

Najnowsze zmiany w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyposażą organy w możliwość nakładania dotkliwych sankcji administracyjnych - kar pieniężnych. I to w wysokości nawet pół miliona złotych

Senat 15 lipca przyjął bez poprawek ustawę z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja). Ustawa dotyka wielu aspektów związanych z ochroną prawną zabytków w Polsce i nakłada liczne ograniczenia i nowe obowiązki na ich właścicieli, a także - co bardzo istotne - wprowadzi z 1 stycznia 2018 r. rygorystyczne i bardzo wysokie kary pieniężne dla osób naruszających przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków). W niektórych przypadkach ich wysokość wzrośnie aż stukrotnie, np. niedopełnienie obowiązku lub naruszenie zakazu związanego z ochroną zabytku, które dotychczas stanowiło wykroczenie zagrożone karą grzywny do 5 tys. zł, może kosztować aż 500 tys. zł.

Wśród nowych przepisów są takie, które powstrzymać mają przed samowolnym podejmowaniem prac przy zabytkach.

Na mocy znowelizowanych przepisów każdy, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie podejmował działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie zabytków, musi liczyć się z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości do 500 tys. zł.

Organ ochrony zabytków nałoży administracyjną karę pieniężną m.in. na każdego, kto bez pozwolenia konserwatora będzie prowadził prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru oraz roboty budowlane w otoczeniu zabytku (art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Taka sama dotkliwa kara zostanie nałożona na każdego, kto powyższe prace będzie wykonywał niezgodnie z zakresem lub z warunkami określonymi w pozwoleniu. Dla porównania: do tej pory czyn ten stanowił wykroczenie i zagrożony był karą grzywny do 5 tys. zł.

WAŻNE

Nowela ustawy o ochronie zabytków ma wejść w życie w dwa tygodnie od opublikowania jej w dzienniku ustaw. Jednak przepisy traktujące o administracyjnych karach będą obowiązywały dopiero od 1 stycznia 2018 r.

Ukrócić samowolę

Analogiczne rozwiązanie zostanie wprowadzone w odniesieniu do zabytków wpisanych na Listę Skarbów Dziedzictwa i wymaganego pozwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Wysoki górny limit

Surowość administracyjnych kar pieniężnych za powyższe naruszenia ustawy o ochronie zabytków może budzić obawy. Podczas posiedzenia Senatu poprzedzającego głosowanie nad ustawą przedstawiciele resortu kultury wyjaśniali, że ustalenie górnego limitu kary na poziomie 500 tys. zł uzasadnione jest m.in. chęcią ograniczenia działań przedsiębiorców, którzy zakupują zabytkowe nieruchomości i wprowadzają w nich trwałe zmiany w celach komercyjnych bez zgody konserwatora. W ocenie Magdaleny Gawin, podsekretarz stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyby górny poziom kar ustalono na niższym poziomie, naruszający przepisy nie odczuliby ich dotkliwości. Podsekretarz stanu wskazała, że kara pieniężna musi odstraszać i dawać wyraźny sygnał, że takie naruszanie postanowień ustawy o ochronie zabytków się nie kalkuluje.

Podczas prac nad nowelą pojawiły się propozycje, aby kary pieniężne były jeszcze bardziej dotkliwe, a ich górna granica jeszcze wyższa. Analizując przebieg prac legislacyjnych, można dojść do wniosku, że organy ochrony zabytków będą bardzo uważnie przyglądały się działaniom podmiotów, z branży deweloperskiej i budowlanej.

Kto podlega

Artykuł 107d ustawy o ochronie zabytków określa szeroki krąg osób, które mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności administracyjnej za działanie sprzeczne z ustawą. Karze podlega bowiem ten, kto bez pozwolenia konserwatora lub właściwego ministra podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 i 36a ustawy o ochronie zabytków. Wydaje się więc, że w zależności od podmiotu dokonującego naruszeń adresatem decyzji wymierzającej karę może być zarówno właściciel zabytku, jak i użytkownik wieczysty, najemca, dzierżawca etc.

Niewykonanie zaleceń też może słono kosztować

Zmieni się wysokość i sposób nakładania sankcji finansowych za niewykonanie zaleceń pokontrolnych konserwatora. Nowe sankcje mają być nawet dziesięciokrotnie wyższe niż nakładane obecnie.

Podobnie jak dziś wojewódzki konserwator zabytków będzie mógł przeprowadzić kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków. W przypadku ustalenia, że zabytek jest w "nieodpowiednim stanie zachowania", konserwator zabytków może wydać kontrolowanemu zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Na podmiot, który nie wykona zaleceń pokontrolnych, zostanie nałożona administracyjna kara pieniężna do 50 tys. zł. Obecnie niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest wykroczeniem zagrożonym grzywną do 5 tys. zł.

W praktyce stosowanie powyższego przepisu może okazać się dla właścicieli zabytków niezwykle dotkliwe. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych będzie wynikało wyłącznie z braku środków pieniężnych (np. na wykonanie niezbędnych napraw), a nie ze złej woli kontrolowanego. W takim wypadku nałożenie kary w praktyce jeszcze bardziej może oddalić kontrolowanego od wykonania zaleceń pokontrolnych.

Ponadto kłopotliwa dla właścicieli zabytków może być nieostrość definicji. Niezdefiniowane pojęcie "nieodpowiedni stan zachowania" może stanowić pole nadużyć w formułowaniu wniosków pokontrolnych i oczekiwań względem kontrolowanego.

Pozytywnie przy tym należy ocenić nowelizację w zakresie, w jakim umożliwia kontrolowanemu pisemne zgłoszenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, złożenie dodatkowych wyjaśnień i przedstawienie dodatkowej dokumentacji w terminie 14 dni od otrzymania zaleceń. Po otrzymaniu zastrzeżeń organ może zmienić zalecenia lub odmówić ich zmiany.

Niektóre sankcje mniejsze, ale nieuniknione

Wiele zachowań kwalifikowanych obecnie jako wykroczenie zagrożone karą grzywny do 5 tys. zł po nowelizacji zagrożonych będzie administracyjną karą pieniężną w wysokości do 2 tys. zł, która może być nałożona m.in. w przypadku:

● gdy właściciel lub posiadacz zabytku nie powiadomi konserwatora o zagrożeniu dla zabytku, w terminie 14 dni od powzięcia wiadomości o wystąpieniu zagrożenia;

● gdy właściciel lub posiadacz zabytku nie powiadomi konserwatora o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości;

● uniemożliwiania lub utrudniania dostępu do zabytku organowi ochrony zabytków.

Z pozoru zmiana ta może wydawać się korzystna z uwagi na niższą maksymalną wysokość kary. Należy jednak pamiętać, że organ ochrony zabytków stosujący te przepisy na co dzień zapewne częściej i chętniej będzie sięgał po powyższe instrumenty i nakładał kary pieniężne.

Przypuszczać można, że administracyjne kary pieniężne nakładane będą szybciej niż grzywna w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Jak zauważyła podsekretarz stanu Magdalena Gawin, obecne przepisy są w praktyce martwe. Umożliwienie organom ochrony zabytków nakładania kar pieniężnych ma przyczynić się do skutecznego stosowania ustawy o ochronie zabytków.

Dwa reżimy

Przepisy traktujące o karach pieniężnych za naruszenie ustawy wejdą w życie 1 stycznia 2018 r. Jednocześnie przepisy, na mocy których naruszenia zagrożone administracyjną karą pieniężną stanowią obecnie wykroczenia, zostaną uchylone dopiero z 1 stycznia 2024 r. Oznacza to, że w latach 2018-2023 to samo naruszenie może podlegać odpowiedzialności administracyjnej lub odpowiedzialności za wykroczenia. Artykuł 7 ustawy stanowi, że uprzednie prawomocne ukaranie sprawcy za wykroczenie stanowi przeszkodę do zastosowania wobec niego kary pieniężnej według przepisów o odpowiedzialności administracyjnej (i na odwrót). Ustawa dopuszcza więc sytuację, w której wobec tego samego podmiotu będą prowadzone jednocześnie dwa postępowania, na podstawie dwóch różnych reżimów prawnych, przy czym tylko jedno z nich będzie mogło zakończyć się nałożeniem kary (decyduje pierwszeństwo w czasie). Niemniej jednak podmiot, którego dotyczyć będą postępowania, nie będzie wiedział, które z nich zakończy się ukaraniem, będzie więc musiał w obu sprawach aktywnie bronić swych praw i racji.

Miarkowanie i odstąpienie

Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ ochrony zabytków będzie stosował reguły ich miarkowania, określone w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). Organ z urzędu będzie musiał wziąć pod uwagę m.in. wagę i okoliczności naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków owego naruszenia. Okoliczności te mogą mieć łagodzący albo obciążający wpływ na odpowiedzialność strony. Ocena prawidłowości stosowania dyrektyw miarkowania kary może być przedmiotem wszechstronnych rozważań sądów administracyjnych.

WAŻNE

Po zmianach na dotacje od samorządów będą mogli liczyć właściciele nie tylko zabytków wpisanych do rejestru wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz także obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Organ może również odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu, jeżeli uzna, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania.

W przypadku nałożenia kary pieniężnej strona może złożyć wniosek o odroczenie zapłaty, rozłożenie na raty lub umorzenie w całości lub w części. Konieczne jest przy tym wykazanie ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. To ostatnie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z zaostrzaniem kar związanych z ochroną zabytków, może okazać się niezwykle trudne.

Narodowy Fundusz Ochrony Zabytków

Karę pieniężną nałożoną na podstawie znowelizowanych przepisów należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się ostateczna.

Wpływy z kar pieniężnych zasilą Narodowy Fundusz Ochrony Zabytków utworzony przepisami ustawy, które wejdą w życie 1 stycznia 2018 r.

Oprócz kar pieniężnych przychodem NFOZ będą nawiązki orzekane w postępowaniu karnym.

RAMKA

TGP pyta, resort kultury odpowiada

Ze znaczącym podwyższeniem górnej granicy kary pieniężnej mamy do czynienia wyłącznie w art. 107 d, a więc w odniesieniu do naruszenia obowiązków administracyjnych wyrażonych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczących wykonywania prac przy obiekcie rejestrowym bez pozwolenia bądź niezgodnie z pozwoleniem. Chodzi o stworzenie możliwości wymierzania przez organ ochrony zabytków sankcji adekwatnej do stopnia uszczerbku dla dziedzictwa kulturowego.

Należy przy tym podkreślić, że kary będą podlegały miarkowaniu zgodnie z regułami obowiązującymi od 1 czerwca 2017 r. w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.). Zgodnie z tymi przepisami na wysokość kary będą miały wpływ sytuacja finansowa danej osoby, wartość obiektu, stopień i okoliczności naruszenia prawa itd. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również przesłanki odstąpienia od ukarania. W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, przewidziano, że strona nie podlega ukaraniu. Każdorazowo wysokość kary musi być uzasadniona w decyzji administracyjnej, która podlega kontroli w administracyjnym i sądowo-administracyjnym toku instancji.

Wszystkie czyny popełnione po 1 stycznia 2018 r., a więc po dniu wejścia w życie przepisów o karach administracyjnych, powinny być objęte sankcjami administracyjnymi. Potrzeba utrzymania w mocy przepisów o wykr oczeniach wynika z faktu zmiany reżimu odpowiedzialności poprzez depenalizację czynów stanowiących dotychczas wykroczenia.

Utrata mocy obowiązującej przepisów o wykroczeniach od 1 stycznia 2018 r. doprowadziłaby w istocie do abolicji zachowań, które stanowiły dotychczas wykroczenia i które zostały lub zostaną popełnione do dnia wejścia w życie nowych przepisów. Sytuacja ta pozostaje w pewnym sensie w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej i z celem uchwalonych przepisów. Projektodawca przyjął więc, że w okresie przejściowym do zachowań, które zostały lub zostaną popełnione do 1 stycznia 2018 r., stosowane będą przepisy o wykroczeniach, do zachowań zaś, które zostaną popełnione po 1 stycznia 2018 r., stosowane będą przepisy o karach administracyjnych.

Organ właściwy będzie informował organy ścigania o wszczęciu postępowania w sprawach, w których postępowania są prowadzone na podstawie przepisów o wykroczeniach. Według posiadanych informacji dotychczasowe przepisy o wykroczeniach były w zasadzie martwe. Ukaranie na ich podstawie stanowiło rocznie jednostkowe przypadki w skali kraju. Okoliczność ta była jedną z przesłanek zmiany reżimu odpowiedzialności za naruszenie przepisów z zakresu ochrony zabytków z wykroczeń na kary administracyjne.

Zamiast martwej litery skuteczna egzekucja

Niezależnie od odpowiedzialności za wykroczenia ustawa zaostrza odpowiedzialność karną za niszczenie lub uszkodzenie zabytku. Wprowadza w niektórych przypadkach obowiązek orzeczenia nawiązki na rzecz NFOZ

Zgodnie z nowelizacją ten, kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat (do tej pory czy ten zagrożony był karą pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat). Gdy sprawca działa nieumyślnie, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Nowelizacja dotyczy również zmian w zakresie orzekania nawiązki. W razie skazania za umyślne zniszczenie zabytku - obok kary pozbawienia wolności - sąd obowiązkowo orzeka na rzecz NFOZ nawiązkę w wysokości do wartości zniszczonego zabytku. Do tej pory nawiązka wynosiła do trzydziestokrotności minimalnego wynagrodzenia.

Z kolei w razie skazania za umyślne uszkodzenie zabytku sąd orzeka obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a jeżeli wykonanie takiego obowiązku jest niewykonalne - nawiązkę w wysokości do wartości zniszczonego zabytku. W przypadku skazania za nieumyślne zniszczenie lub uszkodzenie sąd może orzec na rzecz NFOZ nawiązkę w wysokości do trzydziestokrotności minimalnego wynagrodzenia.

Przepisy zaostrzające odpowiedzialność karną (art. 108 ustawy o ochronie zabytków) wejdą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia nowelizacji. Biorąc pod uwagę, że NFOZ, zostanie utworzony dopiero z 1 stycznia 2018 r., zastanawiające jest obligatoryjne orzekanie sądu karnego o nawiązce na rzecz funduszu przed tą datą.

Automatyczny zakaz prowadzenia prac

Ustawa zmieniająca wprowadza również wiele innych instrumentów mających służyć ochronie zabytków. Zgodnie z nowo wprowadzonym do ustawy o ochronie zabytków art. 10a od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia wszelkich prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Jak czytamy w uzasadnieniu projektu nowelizacji, wprowadzenie tego przepisu wynika z tego, że obecnie organy ochrony zabytków nie mają do dyspozycji skutecznego instrumentu, aby zapobiegać niszczeniu zabytków, w stosunku do których wszczęto postępowanie o wpis do rejestru.

Celem nowelizacji jest zapobiegnięcie takim zdarzeniom, jak miały niegdyś miejsce w Warszawie i w Łodzi. W Warszawie wyburzono stuletni budynek koszar wojskowych stojący opodal Łazienek Królewskich. Przypadek łódzki dotyczył zabytkowej willi. W stosunku do obydwu nieruchomości wszczęta została procedura wpisu do rejestru zabytków. Nie stanowiło to jednak ani prawnej, ani faktycznej przeszkody do ich wyburzenia. Omawiana nowelizacja ma zdaniem autorów wyeliminować sytuacje, gdy po wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru dochodzi do jego zniszczenia.

W niektórych przypadkach automatyzm i bezwarunkowość tego przepisu mogą budzić wątpliwości. W praktyce bowiem trwające kilka lub kilkanaście miesięcy postępowania administracyjne mogą prowadzić do degradacji zabytku. To zatrzymanie wszelkich prac może skutkować naruszeniem substancji zabytku i zmianą jego wyglądu. Co istotne, nakaz wstrzymania wszelkich prac dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich przeprowadzenie. W praktyce oznacza to, że inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę, po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru musi natychmiast przerwać wszelkie roboty aż do prawomocnego zakończenia postępowania - co przy uwzględnieniu czasu postępowania odwoławczego i postępowania przed sądami administracyjnymi może trwać nawet kilka lat. Analogiczne rozwiązanie zostanie wprowadzone w art. 14aa ustawy o ochronie zabytków w odniesieniu do postępowania o wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa.

Uchylenie lub zmiana ostatecznych postanowień

Wśród kolejnych istotnych zmian, ważnych z punktu widzenia inwestora, jest przyznanie generalnemu konserwatorowi zabytków kompetencji do uchylenia lub zmiany ostatecznych pozwoleń wydawanych na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków w terminie 2 lat od prawomocności postanowienia.

Podstawą zastosowania tego środka będzie sytuacja, w której realizacja działań określonych w pozwoleniu spowodowałaby uszczerbek dla zabytku uszkodzenie lub zniszczenie zabytku, albo niewłaściwe korzystanie z zabytku. Jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia lub zmiany tego postanowienia, minister może wstrzymać jego wykonanie. Należy pamiętać, że m.in. w przypadku uchylenia pozwolenia inwestor musi niezwłocznie odstąpić od wszelkich prac. Ich kontynuowanie odbywałoby się bowiem bez wymaganego pozwolenia, co zagrożone jest administracyjną karą pieniężną do 500 tys. zł.

WAŻNE

Generalny konserwator zabytków otrzyma kompetencje do wzruszania (uchylania lub zmieniania) ostatecznych pozwoleń wydawanych na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Będzie mógł to zrobić nawet do dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne!

Nowelizacja doprecyzowała, że wydawanie pozwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków będzie leżało w kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków będzie wydawał je na podstawie ustawy o ochronie zabytków.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2017/140/i02.2017.140.183001300.803.jpg@RY2@

Konrad Płochocki dyrektor generalny Polskiego Związku Firm Deweloperskich

Skutki nowej regulacji będą wprost przeciwne do zamierzonych, a zabytki zamiast być remontowane, będą bezpowrotnie tracone. Inwestorzy nie będą chcieli ich kupować. Ustawa wprowadza m.in. regulacje, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany jego wyglądu. Oznacza to, że inwestor musiałby wstrzymać wszelkie prace mimo braku ostatecznej decyzji, nawet gdyby nie było realnych podstaw do wpisania danej nieruchomości do rejestru zabytków i decyzja o wpisie nie zostałaby ostatecznie wydana. Zapis ten, połączony ze zniesieniem terminu dwóch miesięcy, w którym do tej pory musiała być wydana decyzja, może skutkować bezterminowym zamrożeniem inwestycji. Zmianom uległ zakres obowiązków posiadaczy zabytkowych obiektów, co będzie wpływało na obowiązki deweloperów i innych podmiotów gospodarczych. Jeśli dodamy do tego i tak już bardzo restrykcyjne warunki polskiego systemu ochrony zabytków, który nie wspiera właścicieli obiektów, otrzymamy w efekcie niechęć inwestorów do nabywania takich nieruchomości. Wynikiem będzie popadanie w ruinę wielu obiektów, które mogłyby zostać zrewitalizowane, gdyby nie obowiązywały tak rygorystyczne wymogi. To właśnie masa rozpadających się zabytków, o często niepodważalnej wartości historycznej czy architektonicznej, których nikt nie chce kupić, jest dowodem na ułomność tego systemu.

Żądanie od inwestorów spełniania nierealnych, oderwanych od zasad opłacalności wymogów nie wpływa pozytywnie na dbałość o to szczególne dziedzictwo. Powoduje brak zainteresowania nabywaniem i remontowaniem takich nieruchomości. Dla uzdrowienia sytuacji konieczne są zmiany polegające na zapewnieniu inwestorom wsparcia oraz na uelastycznieniu podejścia konserwatorów zabytków, którzy muszą zrozumieć, że tylko dzięki racjonalnej współpracy z przedsiębiorcami można uratować więcej obiektów.

Jawność informacji

Nowelizacja wprowadza obowiązek publikacji informacji o trwającej procedurze wpisu zabytku do rejestru. Dzięki temu potencjalni nabywcy nieruchomości mogli łatwiej dowiedzieć się, czy nie została już ona wszczęta w stosunku do obiektu, którym są zainteresowani.

Zgodnie z nowelizacją informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru oraz o ostatecznym zakończeniu tego postępowania wojewódzki konserwator zabytków przekazuje niezwłocznie właściwemu staroście. Informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, aż do czasu ostateczności decyzji w sprawie wpisu, podaje się do publicznej informacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej starostwa powiatowego, na obszarze którego znajduje się nieruchomość.

Dotychczas się zdarzało, że nowy właściciel w kilka dni po podpisaniu umowy przenoszącej własność nieruchomości dowiadywał się, że jego nieruchomość właśnie została wpisana do rejestru zabytków. Jeżeli postanowienia ustawy będą przez konserwatorów i starostwa stosowane w sposób prawidłowy, to sytuacje te zostaną w istotny sposób ograniczone. Żadne regulacje prawne nie wykluczą jednak nieprzewidywalnych działań organów, takich jak te, które były podejmowane przy pawilonie Emilia w Warszawie. W 2012 r. w nocy, kilka godzin po sprzedaniu przez Skarb Państwa działki z Domem Meblowym Emilia, konserwator zabytków wpisał budynek do ewidencji zabytków. Niemniej jednak zgodnie z nowelizacją, przynajmniej co do zasady, inwestor na każdym etapie procesu nabywania nieruchomości będzie mógł samodzielnie weryfikować, czy w stosunku do nieruchomości wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków.

Możliwe skutki

Zmiany w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które wejdą w życie na mocy nowelizacji, są wielopłaszczyznowe. Wyposażą organy ochrony zabytków w możliwość nakładania jednej z najbardziej dotkliwych sankcji administracyjnych - kar pieniężnych. Wiele emocji budzi przy tym ich dopuszczalna wysokość, która dla niektórych naruszeń została określona na poziomie do pół miliona złotych. O ile jednak obecnie egzekwowanie naruszeń w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia jest w zasadzie martwe, o tyle pod rządami nowych przepisów organy administracyjne prawdopodobnie ukierunkowane będą na skuteczną egzekucję obowiązków nałożonych na właścicieli zabytków. Pozytywnie należy przy tym ocenić utworzenie funduszu celowego, na który będą przekazywane środki pochodzące z kar pieniężnych. Z założenia inwestor będzie mógł starać się o dofinansowanie z NFOZ nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Zmiany istotne dla inwestorów

+ możliwość weryfikacji na stronie internetowej BIP starostwa, czy w stosunku do nieruchomości, którą zamierza nabyć inwestor, prowadzone jest postępowanie o wpis do rejestru zabytków;

+ możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od otrzymania zaleceń wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami i nową dokumentacją;

+ możliwość uzyskania dofinansowania z Narodowego Funduszu Ochrony Zabytków.

- obowiązek natychmiastowego wstrzymania wszelkich prac mogących prowadzić do zmiany substancji lub wyglądu zabytku w przypadku wszczęcia postępowania o wpis obiektu do rejestru zabytków lub na Listę Skarbów Dziedzictwa;

- obowiązek natychmiastowego wstrzymania prac w przypadku uchylenia prawomocnego pozwolenia na ich wykonanie;

- obowiązek stosowania się do zaleceń pokontrolnych pod rygorem kary pieniężnej do 50 tys. zł;

- obowiązek uzyskania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 36 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków, pod rygorem kary pieniężnej do 500 tys. zł.

AGP

Przedsiębiorcy inwestujący lub chcący zainwestować w zabytki powinni kierować się najwyższą starannością przy podejmowanych działaniach. Inwestor powinien dokładnie zweryfikować, czy prace, które zamierza wykonać, objęte są koniecznością uzyskania obowiązkowego pozwolenia konserwatora. Inwestor powinien również stosować się do zaleceń pokontrolnych, a w określonych przypadkach winien niezwłocznie odstąpić od prac prowadzonych w zabytku.

Zastanawiające jest, jaki wpływ będą miały znowelizowane przepisy na obrót nieruchomościami zabytkowymi oraz na ich cenę. Przedstawiciele Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego mają nadzieję, że w wyniku zmian zabytek będzie postrzegany jako wartość, a nie jako sposób na pozyskanie działki budowlanej. Żywią również nadzieję, że zmiany przepisów przyczynią się do zmiany stosunku do zabytków, a nabywanie zabytków w celu ich ratowania będzie coraz częstsze.

@RY1@i02/2017/140/i02.2017.140.183001300.101(c).jpg@RY2@

Ewa Więcławik

prawnik Kancelaria Radców Prawnych "Kołodziej, Pinkosz, Witwicki" sp.p.