Administracja od czerwca z ludzką twarzą. Zmiany przyprawiają urzędników o ból głowy

Modernizacja potrzebna, ale czasu na jej wprowadzanie za mało

Przyjazna interpretacja przepisów, podejmowanie decyzji na korzyść strony w przypadku niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu faktycznego czy prawnego, obowiązek informowania strony o konkretnych warunkach, które nie zostały spełnione, a są konieczne do uwzględnienia jej wniosku, mediacja, zastąpienie skargi sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, miarkowanie kary, usprawnienie instytucji ponaglenia, obowiązek wydawania decyzji zgodne z utrwaloną praktyką, a także wprowadzenie postępowania uproszczonego i milczącego załatwienia sprawy. To tylko niektóre nowe rozwiązania wprowadzone przez Ministerstwo Rozwoju do ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Mają one przyspieszyć wydawanie decyzji przez organy oraz zwiększyć zaufanie Polaków do administracji.

Czy ten cel uda się szybko osiągnąć? Eksperci i urzędnicy twierdzą, że Polacy pozytywne skutki nowelizacji odczują najwcześniej za pół roku, o ile nie później. Dla samorządów nowelizacja wchodzi w najgorszym możliwym okresie, tj. równolegle z przygotowaniami do nowego roku szkolnego pod rządami nowych przepisów ustawowych.

Po partnersku

- Ta nowelizacja kodeksu wprowadza istotne, o ile nie fundamentalne zmiany dla organów administracji publicznej - stwierdza dr Kazimierz Bandarzewski, adiunkt w katedrze prawa samorządu administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. - Przede wszystkim pojawiają się istotne zmiany w zasadach ogólnych - dodaje ekspert.

Zgodnie z nimi urzędy mają stać się partnerami dla strony. W związku z tym powinny stosować przyjazną interpretację treści norm prawnych. A to oznacza, że jeżeli możliwe jest zastosowanie kilku wykładni przepisów prawa materialnego, to powinni skorzystać z tej najbardziej optymalnej dla strony, najlepiej z takiej, którą ona sama postuluje. Dla administracji, zarówno państwowej, jak i samorządowej, jest to bardzo poważna zmiana.

- Na pewno potrzebuje czasu, aby się do niej przyzwyczaić - przyznaje Agata Dąmbska z Forum Od-nowa. - Jednak chciałabym podkreślić, że nowelizacja była konieczna - dodaje.

Z kolei przedstawiciele samorządu zwracają uwagę na inne aspekty. - My bronimy interesu ogółu mieszkańców, nowe k.p.a. broni interesu jednostki. I na tym styku mogą pojawić się poważne problemy - stwierdza Wadim Tyszkiewicz, prezydent Nowej Soli.

- W wielu przypadkach postępowania administracyjnego urzędy mają do czynienia z niejasnymi przepisami prawa materialnego. W takiej sytuacji stosowanie nowej reguły może okazać się kłopotliwe - dodaje Marek Węgrzyn ze Związku Powiatów Polskich.

Wnikliwie, czyli jak

Nie mniejsze zamieszanie wywoła prawdopodobnie zasada proporcjonalności, która ma polegać na wyważeniu równowagi między dobrem ogólnym a interesem strony. Bo termin jest bardzo uznaniowy. A to oznacza, że kontrola z zewnątrz może zanegować proporcje zastosowane przez organ. Urzędnik, który je określił w dany sposób, może być posądzony o nieprawidłowe działanie.

27 tys. tyle organów administracji publicznej będzie musiało stosować się do nowych przepisów

Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich podkreśla, że urzędy będą miały spore trudności z egzekwowaniem przepisów w sytuacji, kiedy pojawią się wątpliwości co do tego, czy osoby fizyczne lub przedsiębiorcy dopuszczają się przewinienia. - Organy będą musiały przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające, przeanalizować dokumenty, przesłuchać świadków. Jeśli korzystając ze wszystkich dostępnych środków, nie będą w stanie jednoznacznie stwierdzić, że strona dopuściła się przewinienia, nie będą mogły obciążyć jej obowiązkiem, nałożyć kary czy ograniczyć jej uprawnień (np. cofnąć zezwolenia). Oczywiście dokładne zbadanie sprawy to naturalny obowiązek administracji, ale jak obronić się przed zarzutem, że nie uczyniono tego "wnikliwie", "z użyciem wszelkich możliwych środków", a wina nie jest "jednoznaczna" - pyta Marek Wójcik.

UTRWALONA PRAKTYKA Z POŚLIZGIEM

Zgodnie z art. 8 par. 2 k.p.a. organy nie będą mogły bez uzasadnionej przyczyny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym czy prawnym. I choć przepis jest chwalony przez ekspertów, to z jego stosowaniem będą kłopoty.

Powód? Na poziomie organów I i II instancji trudno mówić o utrwalonej praktyce. Ponadto pojawia się pytanie, czy mają się posiłkować tylko swoją praktyką, czy także praktyką innych organów rozstrzygających daną kategorię spraw. Niestety i na ten temat przepisy milczą. A co będzie, jeśli strona podniesie, że w gminie na drugim krańcu Polski jest inna praktyka?

- Taka sprawa prędzej czy później trafi na wokandę, szczególnie gdy strona będzie miała wykwalifikowanego pełnomocnika, który bez problemów znajdzie w innym urzędzie utrwaloną praktykę, która będzie na rękę klientowi - stwierdza dr Bandarzewski.

Podkreśla, że w pierwszych miesiącach obowiązywania nowelizacji nie ma mowy o wydawaniu decyzji w oparciu o nową zasadę. - Tak więc nowa reguła z art. 8 par. 2 będzie na początku martwa. Organy przez pierwsze miesiące będą mówić, że dotychczasowa praktyka, czyli ta do 31 maja br., nie ma zastosowania, bo decyzje zapadały na podstawie starej procedury. I zdaniem ekspertów takie tłumaczenie jest zasadne. Ponadto przepis ma też inną słabość. - Otóż wystarczy niewielka różnica w stanie faktycznym dwóch z pozoru identycznych spraw, a rozstrzygnięcia będą zupełnie różne - dodaje Bandarzewski.

- Faktycznie organy będą potrzebowały co najmniej pół roku na wypracowanie utrwalonej praktyki - stwierdza Agata Dąmbska.

Jednak nawet po tym okresie zdaniem urzędników trudno będzie stosować art. 8 par. 2. A wszystko za sprawą - jak to określają - biegunki legislacyjnej.

- Nowelizacja goni nowelizację. Zdarza się, że po zmianie przepisów wysyłam moich urzędników na szkolenia, a okazuje się, że w parlamencie procedowana jest już kolejna nowelizacja. Do tego dochodzą liczne nieścisłości czy wątpliwości interpretacyjne. Sprawy z tego powodu masowo trafiają na wokandę, niestety orzecznictwo u nas też jest bardzo zróżnicowane. O jakiej więc utrwalonej praktyce tu można mówić - pyta retorycznie Krzysztof Iwaniuk, wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP.

PROSTO, MILCZĄCO. ALE NIE SZYBKO

Celem nowelizacji jest przyspieszenie postępowań. Dlatego zdecydowano się na wprowadzenie uproszczonej procedury i milczącej zgody. Brakuje jednak przepisów szczególnych.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy mają obowiązek załatwiać sprawy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, czyli zarówno z odpowiednim stopniem szczegółowości w rozpoznaniu sprawy, jak i we właściwym terminie. Z kolei art. 35 k.p.a. statuuje terminy instrukcyjne załatwiania spraw, w praktyce często nie są one przestrzegane. Właśnie tego typu sytuacjom ma zapobiegać uproszczona procedura.

Generalnie uproszczona procedura ma mieć zastosowanie do spraw o mniejszym ciężarze gatunkowym, np. dotyczących przyznawania dodatków mieszkaniowych czy zasiłków, gdzie występuje tylko jedna strona. Istotne znaczenie odgrywałyby w niej formularze urzędowe. Do wydania decyzji ma wystarczyć wypełnienie druku i dołączeniem istotnych informacji. Chyba że organ widziałby potrzebę sięgnięcia do danych znajdujących się w ewidencji lub innej dokumentacji. Gdyby organ nie wydał decyzji w przewidzianym terminie, po 30 dniach ma wejść milcząca zgoda.

Jednak przez co najmniej pół roku będą to martwe regulacje. Dlatego, że muszą powstać przepisy szczególne. Co prawda pracę nad swoim pakietem rozpoczęło już Ministerstwo Rozwoju, jednak i ono szacuje, że ze względu na proces legislacyjny nowe przepisy wejdą w życie najwcześniej w przyszłym roku.

- Powstaje też pytanie, czy resorty będą tym zainteresowane. Bo, o ile nie mam wątpliwości co do przygotowania ustaw w tym zakresie przez resort rozwoju, to inne resorty wcale nie muszą się z tym spieszyć. W efekcie w k.p.a. będziemy mieć zapis o procedurze uproszczonej, ale jej nie będzie - stwierdza dr Bandarzewski.

Eksperci zwracają przy tym uwagę, że uproszczona procedura nie jest zupełnie nową instytucją w prawie polskim. Jest ona uregulowana już np. w prawie budowlanym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Przy czym po 1 czerwca w tego typu sprawach organy będą musiały równolegle stosować przepisy znowelizowanego k.p.a. - w zakresach, o których lex specialis milczą.

WAŻNE

Zdaniem ekspertów wprowadzenie trybu uproszczonego za pomocą ustaw szczególnych było nieuniknione. A wszystko ze względu na ogromne różnice między poszczególnymi podtypami spraw administracyjnych.

- Stosowanie wspólnie regulacji ustaw szczególnych z przepisami k.p.a. może stanowić dla organów administracji publicznej nowe wyzwanie - zauważa Maciej Kiełbus, partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski&Partners.

MEDIACJA Z URZĘDEM. ROZWIĄZANIE BEZ REALNYCH PERSPEKTYW

Mediować przy udziale neutralnego podmiotu będą mogły zarówno skonfliktowane strony, jak i strona z urzędem.

Mediacja będzie dobrowolna. A to oznacza, że obie strony muszą się na nią zgodzić. Tylko czy strony i urzędy będą nią zainteresowane? - Skoro mediacja jest dobrowolna, to my mówimy już teraz, nie godzimy się na nią! - podkreśla prezydent Nowej Soli Wadim Tyszkiewicz.

A Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Miast Polskich, dodaje: - Mediacja w postępowaniu administracyjna ma sens w tych porządkach prawnych, w których administracja publiczna dysponuje swobodą decyzyjną i może w określonym stanie faktycznym zachować się różnie. W Polsce dążymy ostatnio do ograniczenia uznaniowości administracji. Przykładem jest rezygnacja w toku prac nad nowelizacją k.p.a. z umowy administracyjnej. Obecnie mediacja administracyjna będzie miała zatem ograniczony sens, często prowadząc tylko i wyłącznie do tłumaczenia obywatelowi, dlaczego planowane rozstrzygnięcie jest jedynym możliwym.

Zgadza się z nim dr Bandarzewski. - Mediacja na linii organ - strona będzie konstrukcją kadłubową. Bo co do zasady mediacja zakłada wspólne ustalenia, w trakcie których każda ze stron idzie na ustępstwa i w efekcie wspólnie następuje wyinterpretowanie pewnej normy prawnej, która znajdzie zastosowanie. Natomiast mediacja z k.p.a. sprowadza się do lepszego poznania stanowiska urzędu i strony. Czy w praktyce coś to zmieni? Moim zdaniem, nie - konkluduje ekspert.

Jego zdaniem mediacja między organem a stroną będzie instytucją martwą do momentu wprowadzenia do polskiego systemu umowy administracyjnej. Na dodatek zauważa, że ze względu na jej fakultatywność organy mogą z powodzeniem mediacji unikać. - Tym bardziej że zgodnie z nowelizacją to one mają ponosić koszty - dodaje dr Bandarzewski.

MIARKOWANIE TYLKO PRZY WIDEŁKACH

Organ wymierzając karę, weźmie pod uwagę m.in. wagę, okoliczności, wysokość osiągniętej korzyści lub straty, sytuację majątkową strony. Jednak okoliczności łagodzące nie będą miały zastosowania do kar stałych.

Wiele przepisów nowego k.p.a. będzie współstosowanych z przepisami prawa materialnego. W takich sytuacjach będą pojawiały się pytania, w jakim zakresie, którą z ustaw należy stosować.

- Problem ten będzie dotyczył przede wszystkim finansowych kar pieniężnych. Przepisy nowo dodanego działu IVa k.p.a. mają bowiem regulację bazową, która będzie stosowana wszędzie tam, gdzie przepisy szczególne nie stanowią inaczej - tłumaczy Maciej Kiełbus. - Moim zdaniem przepisy dotyczące miarkowania kar będą miały zastosowanie wyłącznie tam, gdzie sankcje są uregulowane widełkowo - stwierdza ekspert. Na prawidłowość takiego postępowania wskazuje także wiceminister rozwoju Mariusz Haładyj.wywiad

Jednak nie wszyscy są przekonani do interpretacji resortu. - Artykuł 189a par 2 k.p.a. w ust. 1 stanowi, że dział IVa nie ma zastosowania, jeśli inny akt prawny reguluje przesłankę wymiaru kary. Oczywiście trudno mówić o miarkowaniu czegoś, co jest stałe, ale czy przy stałej karze możemy mówić o przesłance wymiaru kary, skoro ona jest stała - pyta dr Kazimierz Bandarzewski. - Na pewno strony będą domagać się miarkowania kar stałych. Co oznacza, że to orzecznictwo ostatecznie będzie musiało zdecydować, czy do kar stałych znajdzie zastosowanie art.189d k.p.a., który wymienia przesłanki miarkowania - dodaje.

Do interpretacji resortu nie jest przekonany nawet sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. Zbigniew Kmieciak, którego zespół przygotował podwaliny wchodzącej w życie nowelizacji. opinia - Pewnym paradoksem jest to, że nawet gdybyśmy przyjęli, iż miarkowania nie stosuje się do kar stałych, to okazuje się, iż odstąpienie od ich wymierzenia jak najbardziej tak. To jest bez sensu - stwierdza prof. Kmieciak.

Od 1 czerwca kary, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego, mają być jednak miarkowane obowiązkowo. Wielu naszych rozmówców z urzędów już zastrzega, że zanim nie powstaną wewnętrzne procedury w tym zakresie, będą obniżać kary bardzo oszczędnie, a nawet wcale. - Tak jest bezpieczniej. W przypadku kontroli urzędnikowi zawsze łatwiej jest wytłumaczyć się z decyzji negatywnej dla strony niż z pozytywnej. Lepiej jest poczekać na ścieżkę odwoławczą, aby mieć przykrywkę - wyjaśnia jeden z urzędników, który prosi o anonimowość.

OPINIA EKSPERTA

Problem miarkowania kar stałych pod rządami znowelizowanego k.p.a.

@RY1@i02/2017/091/i02.2017.091.183000200.801.jpg@RY2@

prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak kierownik katedry postępowania administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UŁ, sędzia NSA

Dodanie do k.p.a. działu IVa zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" zrodziło wątpliwości co do tego, czy konstrukcja ukształtowana w art. 189d tej ustawy ma zastosowanie do kar stałych, określonych sztywno. W przeciwieństwie do unormowań prawa karnego, których charakterystyczną cechą jest wyznaczenie progów sankcji związanych z popełnieniem zabronionego czynu (co oddaje np. zwrot: "podlega karze pozbawienia wolności od ... do"), a często również ich rodzajowe zróżnicowanie, w sferze prawa administracyjnego nie brak przepisów przewidujących ściśle wskazaną karę. Ilustracją tego spostrzeżenia jest art. 95a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), który stanowi: "Kto, będąc zobowiązany do zwrotu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub wypisów z tych dokumentów albo świadectwa kierowcy nie zwraca ich organowi, który ich udzielił, w terminie 14 dni od dnia, w którym odpowiednio decyzja o cofnięciu zezwolenia, licencji, o czasowym cofnięciu wypisów z licencji wspólnotowej lub o cofnięciu świadectwa kierowcy stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł". Za niedopełnienie obowiązku zwrotu certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym właściwemu organowi w wymaganym ustawowo terminie w ust. 2 tego artykułu przewidziano karę 500 zł.

Nasuwa się pytanie, czy w sprawach, w których nakładane są tego typu kary, organy administracji obowiązane będą uwzględniać treść powołanego na wstępie przepisu, który zgodnie z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ma wejść w życie 1 czerwca 2017 r. Wyrażane są opinie, że z uwagi na zasadę lex posterior generalis non derogat legi priori speciali stosowanie art. 189d k.p.a. o miarkowaniu kar jest w wyróżnionym przypadku wyłączone. Twierdzeniu temu zdaje się jednak przeczyć art. 189a k.p.a., który w par. 1 nakazał stosowanie w sprawach "nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu" przepisów działu IVa tego aktu. W jego par. 2 wyraźnie zastrzeżono, że tylko w razie uregulowania w przepisach odrębnych kwestii "przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej", a także zagadnień odstąpienia od nałożenia kary albo udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania i egzekucji kar, odsetek od zaległej kary bądź udzielania ulg w jej wykonaniu "przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się". Należy z tego wnosić, że w sytuacji braku w unormowaniach traktowanych jako lex specialis postanowień w tym przedmiocie klauzula inwazyjna z art. 189d k.p.a. - tworząca nic innego, jak zespół reguł dopełnienia - znajdowałaby zastosowanie. Skoro tak, to powinniśmy rozpatrywać ją w kategoriach uregulowania komplementarnego w stosunku do przepisów tworzących materialną podstawę nakładania i wymierzania kar administracyjnych, a tym samym wyłamującego się z relacji: lex specialis - lex generalis.

Dla wykładni przepisów dotyczących miarkowania administracyjnych kar pieniężnych, którą przecież prędzej czy później przeprowadzą sądy administracyjne, okolicznością nie bez znaczenia jest również to, że w przygotowanym w 2008 r. przez zespół ekspercki działający przy rzeczniku praw obywatelskim projekcie ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego, korzystanie z tej instytucji powiązano z przypadkiem dopuszczenia przez ustawę "wyboru rodzaju sankcji i jej rozmiaru" (art. 35 ust. 1). Próżno szukać takiego zastrzeżenia w art. 189d k.p.a., którego redakcja nie pozostawia wątpliwości co do woli ustawodawcy. Posłużył się on kategorycznym sformułowaniem: "Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę". Chcąc bronić odmiennego stanowiska, można by - co najwyżej - argumentować, że słowo "wymierzając" uznano za synonim określenia: dokonując wymiaru (w sensie ustalenia wysokości) kary. Według tej koncepcji, użycie w art. 189a par. 1 k.p.a. pojęć nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej odzwierciedlałoby fakt funkcjonowania dwojakiego rodzaju utożsamianych z nimi sankcji: stałych oraz progowych. Analiza naszego porządku prawnego, w tym samych przepisów k.p.a., dowodzi jednak, że ustawodawca nie jest konsekwentny w operowaniu wymienionymi terminami. Paradoksalnie opowiedzenie się za tezą, że wyraz "nakładanie" skorelowany jest z karami stałymi, prowadzi do wniosku, w myśl którego wyłączenie dopuszczalności miarkowania takich kar (to wchodzi bowiem w grę tylko w ramach "wymierzenia" kary) byłoby - przy braku odrębnych uregulowań - rekompensowane środkiem w postaci odstąpienia od zastosowania kary z mocy art. 189f w związku z art. 189a par. 2 pkt 2 k.p.a.

@RY1@i02/2017/091/i02.2017.091.183000200.802.jpg@RY2@

Urszula Wróblewska

urszula.wroblewska@infor.pl