Sądy punktują MEN i kuratoria. Dwója za uzasadnienia do likwidacji szkół

Wiążącą opinię można skutecznie zaskarżyć

Po ponad rocznym okresie obowiązywania nowelizacji ustawy o systemie oświaty z 29 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 35), która wzmocniła pozycję kuratora oświaty, potwierdziły się obawy samorządowców co do sensu tej zmiany. Na mocy nowelizacji kuratorzy oświaty korzystają z uprawnienia wiążącego opiniowania zamiaru likwidacji szkoły i sprzeciwiają się likwidacji placówek.

Jak wynika z analizy orzeczeń warszawskiego sądu administracyjnego, jednak nie bardzo sobie radzą z wypełnieniem tego zadania. Wszystkie wyroki (w większości jeszcze nieprawomocne) uchylają wydane postanowienia w sprawie opinii. Co więcej, taki sam los spotyka rozstrzygnięcia ministra edukacji narodowej podjęte w drugiej instancji. Postanowienia organów nie mają wyczerpującego uzasadnienia, czyli nie odnoszą się do wszystkich argumentów jednostek samorządu terytorialnego, które zamierzają zamknąć szkołę. Można więc wyciągnąć wniosek, że negatywne opinie wydawane są często z automatu bez dogłębnej analizy przesłanek uzasadniających rację samorządu, który zamierza zlikwidować (przekształcić) placówkę oświatową. A te w sprawach rozpatrzonych przez sędziów WSA były zasadne.

Argumentem samorządu za zamknięciem filii szkoły podstawowej była np. mała liczba uczniów (kilkunastu). Z uwagi na zróżnicowany wiek dzieci nie dało się prawidłowo realizować procesu dydaktycznego. Pojawiały się problemy np. przy organizacji wycieczek, zajęć dodatkowych czy uroczystości szkolnych. Inna sprawa dotyczyła zamiaru zamknięcia przedszkola i utworzenia w jego miejsce oddziału przedszkolnego. Nie wiązały się z tym ani redukcja kadry pedagogicznej, ani zmiana budynku czy sposobu żywienia dzieci. Poza organizacyjnymi nie było żadnych innych skutków. Podnoszone argumenty samorządu zostały jednak całkowicie zignorowane przez organy nadzoru pedagogicznego.

- W prawomocnym wyroku z 7 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Wa 1188/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął kwestię opiniowania przez organ nadzoru pedagogicznego zamiaru likwidacji przedszkola. Orzeczenie to jest stanowiskiem judykatury odnoszącym się do standardów, jakie spełniać musi opinia organu nadzoru pedagogicznego względem zamiarów jednostek samorządu terytorialnego jako organów prowadzących, a dotyczących kształtowania struktury podległych jednostek, przy pomocy których tenże samorząd wykonuje zadania oświatowe - zauważa dr Patryk Kuzior, ekspert z zakresu prawa oświatowego. I dodaje, że oceniana przez sąd opinia kuratora tych standardów nie wypełniała.

Samorządy przestrzegały

Już na etapie projektu ustawy przestrzegał zresztą przed tym Związek Powiatów Polskich (ZPP). W uwagach do projektu nowelizacji Ludwik Węgrzyn, prezes zarządu ZPP, wskazywał, że jak wynika z poglądów judykatury, w poprzednim stanie prawnym (pozytywna opinia kuratora oświaty przed 2009 r. była warunkiem likwidacji szkoły) przyjmowano, że opinie kuratorów oświaty mimo ich uznaniowego charakteru nie powinny być arbitralne i dowolne, co jednak często się zdarzało. Jako przykłady samorządowiec wskazywał fakt, że bardzo często kuratorzy opisywali skutki likwidacji ze sporą dozą ogólności, tak że w dużej mierze argumenty, którymi się posługiwali, mogły być użyte jako uzasadnienie odmowy likwidacji każdej, innej placówki szkolnej, a powinni wziąć pod uwagę konkretne realia danej sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1585/07). Prezes ZPP, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. (sygn. akt K 29/00), twierdził również, że kurator przy wydawaniu opinii nie powinien działać arbitralnie, lecz jest związany normami wynikającymi z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2009 r.). Opinia negatywna powinna zaś zawsze zawierać podstawę prawną i nie może być wydawana w ramach oderwanego od regulacji prawnych uznania, które sprowadza się do oceny, czy zamiar likwidacji szkoły jest stosowny z punktu widzenia organów administracji rządowej. W ocenie Ludwika Węgrzyna te wymogi w praktyce nie były przestrzegane.

@RY1@i02/2017/086/i02.2017.086.183001600.101(c).jpg@RY2@

Zamykanie szkół przez jednostki samorządu terytorialnego

Analiza dotychczasowego orzecznictwa w sprawie wiążących opinii kuratora potwierdza słuszność uwag podnoszonych przez prezesa ZPP. Sądy administracyjne nadal zarzucają kuratorom (ale i ministrowi edukacji narodowej), że w opinii brak jest oceny przesłanek, którymi kierowała się dana jednostka samorządowa, zamierzając zlikwidować szkołę.

Główne zarzuty warszawskiego sądu administracyjnego

● nieprawidłowo sporządzone uzasadnienie, co powoduje, że nie sposób dojść do tego, czym kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie, i czy zbadał wszystkie dowody zebrane w sprawie i powoływane przez JST;

● brak oceny podstawowego kryterium likwidacji szkoły, jakim jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej placówce tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie;

● brak przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ oparcia się na bezsprzecznie ustalonym stanie faktycznym, a nie na przypuszczeniach, których dodatkowo w żaden sposób organ nie potrafi umotywować;

● arbitralny charakter opinii kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły, tymczasem musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki;

● brak odniesienia się organu w rozstrzygnięciu do wszystkich zarzutów podniesionych przez jednostkę samorządu terytorialnego w trakcie toczącego się postępowania, co stanowi naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

● nierozpatrzenie w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie;

● niewyjaśnienie w sposób przekonujący, z jakich względów organ przyjął domniemanie, że warunki nauki, wychowania i opieki mogą ulec pogorszeniu w następstwie planowanej zmiany organizacyjnej;

● nierozważenie kwestii możliwego wpływu kształcenia dzieci w małych grupach na ich przyszłe postawy w życiu społecznym. ⒸⓅ

PiSZ

Kto inny płaci, kto inny wymaga

- Wyroki zostały wydane na podstawie znowelizowanej ustawy o systemie oświaty, która przywróciła niegdysiejszą pozycję kuratora oświaty w stosunku do organów prowadzących. Potwierdzają one nasze krytyczne uwagi do projektu zmian przepisów oświatowych - zauważa Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP. I dodaje, że nowelizacja wzmocniła rolę kuratora w procesie zarządzania jednostkami oświatowymi, chociaż organ ten nie ponosi odpowiedzialności za ich utrzymanie. To samorządy wydają coraz większe środki na edukację. Zdaniem Leszka Świętalskiego przeniesienie decyzji co do sposobu wykonywania zadania na inny organ jest niezgodne z zasadami państwa prawnego. Dlatego w jego ocenie uzasadnione jest żądanie przywrócenia stanu prawnego sprzed nowelizacji z 29 grudnia 2015 r.

Na kwestie finansowej odpowiedzialności za funkcjonowanie placówek oświatowych zwraca uwagę również Ludwik Węgrzyn. Twierdzi on, że może mieć miejsce sytuacja, iż organy prowadzące uzyskają negatywną opinię co do likwidacji czy przekształcenia szkół lub placówek i będą zmuszone utrzymywać nierentowne szkoły, co przyczyni się do dalszego obniżenia poziomu jakości kształcenia i wychowania w tych placówkach. - Czy wówczas administracja rządowa poniesie koszty skutków zaproponowanych rozwiązań? - pyta prezes ZPP. I podkreśla, że już obecnie część oświatowa subwencji ogólnej, jaką otrzymują samorządy, nie pozwala na sfinansowanie wszystkich zadań oświatowych spoczywających na samorządach.

Jak dużą część wydatków na oświatę ponoszą samorządy, przedstawialiśmy w TGP z 21-23 kwietnia 2017 r. (DGP nr 78) w artykule "Włodarze ingerują na potęgę w arkusze organizacyjne szkół. Ale (bez)prawnie".

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2017/086/i02.2017.086.183001600.102(c).jpg@RY2@

Grzegorz Kubalski Związek Powiatów Polskich

W toku prac nad nowelizacją przepisów prawa oświatowego organizacje samorządowe wskazywały, że przyznanie kuratorom prawa do wiążącego opiniowania zamiaru likwidacji szkół bardzo szybko doprowadzi do pozbawienia poszczególne gminy i powiaty możliwości racjonalnego kształtowania sieci szkół. Ówcześnie Ministerstwo Edukacji Narodowej wskazywało, że kuratorzy z nowych uprawnień będą korzystali z rozsądkiem i powściągliwością. Ostatnie wyroki sądów administracyjnych jednoznacznie pokazały, że organizacje samorządowe miały rację. Kurator zamiast ograniczyć się do analizy wpływu przewidzianej do podjęcia decyzji na jakość kształcenia, rozważa aspekty, które nie powinny go interesować.

Istotą państwa subsydiarnego jest pozostawienie lokalnym wspólnotom prawa zarządzania sprawami publicznymi, które ich bezpośrednio dotyczą. Jeśli lokalna wspólnota jako całość podejmuje decyzję o likwidacji konkretnej szkoły, to żaden organ rządowy nie powinien stawać jej na przeszkodzie, kierując się dobrem zatrudnionych w szkole nauczycieli czy protestami grupek rodziców. ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/086/i02.2017.086.183001600.103(c).jpg@RY2@

Bartosz Góra radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy

Podkreślenia wymaga, że już w uprzednio obowiązującym stanie prawnym judykatura wymagała, aby opinia kuratora oświaty nie była całkowicie dowolna, a miała uzasadnienie tylko w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym (wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1569/07). Ponadto każda negatywna opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły mogła być wydana dopiero w przypadku niewykonania lub realnej groźby niewykonania wskazanego w ustawie obowiązku związanego z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień (wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1585/07, oraz z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1706/07).

Istotne jest także to, że dotychczasowy dorobek orzecznictwa będzie aktualny po 1 września 2017 r., ustawa z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe powiela bowiem w art. 89 ust. 3 i 4 regulacje obecnego art. 59 ust. 2 i 2c ustawy o systemie oświaty.

Reasumując, kuratorzy oświaty mimo wyposażenia ich w prawo wydawania pozytywnych opinii w zakresie likwidacji szkoły lub placówki publicznej muszą korzystać z tego narzędzia w sposób umiejętny, z wyłączeniem dowolności oceny. Przy podejmowaniu opinii winni kierować się w pierwszej kolejności przesłankami prawa materialnego, tj. oceną, czy organ prowadzący szkołę zapewnia uczniom zamykanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej kolejności winni szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko z powołaniem się na zgodność lub niezgodność zamiaru likwidacji szkoły lub placówki oświatowej z prawem materialnym, tak aby opinia poddawała się ew. kontroli sądowej.

@RY1@i02/2017/086/i02.2017.086.183001600.104(c).jpg@RY2@

dr Patryk Kuzior ekspert z zakresu prawa oświatowego

Wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1188/16) zapadł jeszcze na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty i dotyczy opiniowania w prawnej formie postanowienia. Jednak ma on - podobnie zresztą jak inne wyroki sądów administracyjnych wydawane w sprawach opiniowania likwidacji szkół - znaczenie także dla spraw wynikłych w związku z niedawnym opiniowaniem przez kuratorów oświaty projektów dostosowania sieci szkół przekształcanych przez samorząd w związku z reformą oświaty. Z komentowanego orzeczenia wynika przede wszystkim, że opinia organu nadzoru pedagogicznego nie może być dowolna, musi być wydana z uwzględnieniem ustawowych kryteriów opiniowania wynikających z normy kompetencyjnej organu nadzorującego. Kryteria te powinny podlegać szczególnie wnikliwej analizie organu w nawiązaniu do opiniowanego stanu faktycznego, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu swego stanowiska. Właściwie sporządzone uzasadnienie opinii negatywnej powinno wyjaśniać w sposób niebudzący wątpliwości, dlaczego organ nadzoru pedagogicznego uważa rozwiązanie zaproponowane przez organ prowadzący za niewłaściwe, przy czym organ opiniujący musi posługiwać się stanowczymi sformułowaniami związanymi z ustawowym kryterium opiniowania. Z uzasadnienia opinii musi wynikać, czym kierował się organ opiniujący oraz czy zbadał wszystkie dowody w sprawie.

Ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia, którego przedmiot i podmiot są szczegółowo określone. Co prawda ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę w art. 208 nie przewidziała formy prawnej postanowienia dla wiążących opinii kuratorów oświaty w przedmiocie projektów uchwał dostosowujących sieć szkół, to jednak opinie te jako akty administracyjne winne odpowiadać analogicznym standardom.

Decydująca przesłanka

Podstawowym kryterium, jakie winno być brane pod uwagę przy ocenie zasadności likwidacji danej placówki oświatowej, jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu, kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Dlatego zdaniem WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1188/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), spełnienie tej przesłanki powinno być szczegółowo przeanalizowane przez kuratora oświaty wydającego opinię w sprawie likwidacji szkoły. Taka ocena powinna się również znaleźć w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji, czyli ministra edukacji narodowej. Brak takich rozważań w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji był m.in. powodem jego uchylenia. Zdaniem sądu równocześnie kryteria pozaustawowe, tj. protesty środowisk lokalnych, nie mogą przesłaniać istnienia obiektywnych kryteriów ustawowych, które ustawodawca nakazał badać przy ocenie możliwości likwidacji placówki oświatowej.

Sprawa rozpatrzona w tym wyroku dotyczyła zamiaru zamknięcia przedszkola i utworzenia w jego miejsce oddziału przedszkolnego. Nie wiązała się z tym procesem redukcja kadry pedagogicznej, zmiana budynku czy sposób żywienia dzieci. Kurator oświaty wydał negatywną opinię, wskazując na wysoką ocenę przeprowadzonej w przedszkolu ewaluacji zewnętrznej. Ponadto kurator zaznaczył, że czynnik ekonomiczny nie może być argumentem dominującym przy likwidacji placówki, a rodzice oraz szersze kręgi lokalnej społeczności są przeciwko likwidacji przedszkola, które cieszy się uznaniem i bardzo dobrą opinią.

!Kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którymi są - zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP - prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Burmistrz od tego postanowienia wniósł zażalenie do ministra edukacji narodowej. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu brak prawnego uzasadnienia opinii wskazującego, jakich wymogów, w szczególności określonych w art. 59 ust. 1 u.s.o., gmina nie wykonała.

Zdaniem burmistrza zamiar likwidacji przedszkola i zastąpienie go oddziałem zamiejscowym został wyczerpująco uzasadniony. W zażaleniu planowane zmiany organizacyjne w sieci przedszkoli gminy uzasadniono spadkową tendencją liczby dzieci, dla których przedszkole jest najbliższą placówką przedszkolną. Ponadto burmistrz uznał stanowisko kuratora za próbę wejścia w kompetencję gminy, gdyż zgodnie z u.s.o. to rada gminy ustala sieć publicznych przedszkoli. Zdaniem włodarza likwidacja przedszkola i utworzenie w jego miejsce oddziału zamiejscowego jest korzystne dla rodziców, którym gmina zapewni bezpłatny transport do tego oddziału.

Opiniowanie w sprawie likwidacji szkoły krok po kroku

. Wydanie przez kuratora oświaty opinii w drodze postanowienia w terminie 14 dni od skierowania wniosku o jej sporządzenie przez zainteresowaną JST.

. Wniesienie zażalenia przez JST do ministra edukacji w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia.

. Złożenie skargi do sądu administracyjnego od postanowienia ministra w terminie 30 dni od otrzymania jego postanowienia. ⒸⓅ

Minister edukacji narodowej, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślił, że mimo tego, że do przedszkola uczęszcza niewiele ponad 20 dzieci, pod protestem przeciw planowanym zmianom organizacyjnym w sieci przedszkoli podpisało się ponad dwustu mieszkańców gminy. W ocenie ministra problem reorganizacji sieci przedszkoli i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności materialne i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji placówki.

Opinia nie może być arbitralna

Podobne wnioski wyciągnął WSA w Warszawie w wyroku z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1229/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, nieprawomocny). W orzeczeniu tym sąd podkreślił, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (te organy określa art. 171 ust. 2 konstytucji), a zatem jego opinia wydawana w trybie art. 59 u.s.o. nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Zatem opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się wyłącznie do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a u.s.o., ale również do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Sąd zarzucił ministrowi, że nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, nie odniósł się do istotnych argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie kuratora oświaty.

WAŻNE

Pomimo stanowczej postawy sądów administracyjnych wiele samorządów corocznie określa wytyczne do arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych.

Orzeczenie dotyczyło opinii wydanej odnośnie do zamiaru likwidacji szkoły filialnej organizacyjnie podporządkowanej podstawówce. Kurator oświaty postanowieniem negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły filialnej. W uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że w szkole planowanej do likwidacji panują dobre warunki kształcenia, wychowania i opieki, w tym w zakresie bezpieczeństwa i higieny procesu dydaktycznego. Kadrę pedagogiczną stanowią nauczyciele zatrudnieni w macierzystej placówce, tj. szkole podstawowej. Zdaniem kuratora filia spełnia w lokalnym środowisku ważną rolę integrującą społeczność oraz kulturotwórczą. Likwidacji szkoły filialnej kategorycznie sprzeciwiają się mieszkańcy sołectwa, w tym rodzice uczniów uczęszczających do tej szkoły. Podstawowym czynnikiem motywującym władze samorządowe do przeprowadzenia likwidacji szkoły filialnej są względy ekonomiczno-finansowe, tj. zadłużenie gminy.

Mazowiecki kurator oświaty wyjaśnia

Zgodnie z przepisami, w przypadku zamiaru likwidacji publicznej szkoły lub placówki oświatowej wymagane jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, która jest wiążąca dla organu prowadzącego. Każdy tego typu wniosek organu prowadzącego jest bardzo dokładnie weryfikowany zarówno pod względem spełnienia wymagań formalnych (m.in. zawiadomienia w wymaganym terminie wszystkich podmiotów określonych w przepisach), jak i merytorycznych (np. czy dostęp do szkoły nie jest utrudniony). Wiążący charakter opinii kuratora ma służyć zabezpieczeniu prawa dzieci i uczniów do tego, aby ich warunki nauki nie uległy pogorszeniu w wyniku planowanej przez samorząd likwidacji placówki. Samorządy wskazują na różne przyczyny przemawiające ich zdaniem za likwidacją danej szkoły, głównie są to przyczyny demograficzne. Samorządy samodzielnie decydują o kwestii ewentualnego zażalenia do Ministerstwa Edukacji Narodowej na opinię kuratora i wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wszystkie przekazane do mazowieckiego kuratora oświaty przez samorządy terytorialne uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego zostały zaopiniowane pozytywnie, przy czym w odniesieniu do 28 proc. uchwał były to opinie pozytywne ze wskazaniem zmian. Wskazywane zmiany miały z reguły charakter techniczno-porządkowy. Dotyczyły np. nieprecyzyjnego określenia planu sieci szkół (brak wskazania wszystkich ulic z obwodu szkoły), stosowanie określeń, nazewnictwa, sformułowań niezgodnych z intencją przepisów, np. "gimnazjum" zamiast "klasy dotychczasowego gimnazjum", wskazywanie daty zakończenia działalności gimnazjum przekształcanego lub włączanego w terminie innym niż 31 sierpnia 2017 r., np. 1 września 2017 r., 31 sierpnia 2019 r.

Można więc uznać, że samorządy, które podejmowały powyższe uchwały, dobrze przygotowały się do tego zadania. Warto dodać, że podejmując uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, samorządy mogły korzystać ze spotkań, dyżurów eksperckich, infolinii prowadzonych przez Kuratorium Oświaty w Warszawie. Prowadzone przez nas działania informacyjne były skierowane także do rodziców i nauczycieli.

Z posiadanych informacji wynika, że na terenie województwa 20 jednostek samorządu terytorialnego nie podjęło uchwał w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego. Ponadto cztery samorządy, które podjęły powyższą uchwałę i uzyskały opinię kuratora, nie podjęły ostatecznie uchwały docelowej w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego do 31 marca br. W takim przypadku zgodnie z przepisami ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo oświatowe pozostają w mocy dotychczasowe uchwały w sprawie sieci szkół.

, mazowiecki kurator oświaty

Not. AR

Warunki nauki, wychowania i opieki

Gmina w zażaleniu do ministra edukacji narodowej argumentowała, że do szkoły filialnej chodzi 14 uczniów, a jej utrzymanie generuje nieuzasadnione koszty. Szkoła ta nie zapewnia uczniom specjalistycznych usług edukacyjnych, w tym logopedycznych i z zakresu gimnastyki korekcyjnej, oraz zajęć dodatkowych. Trudności z usługami specjalistów dotykają również macierzystą szkołę, która ponosi skutki inwestycji czynionych na utrzymanie filii. Zdaniem gminy większy ośrodek szkolny zapewni wszystkim szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej oraz umożliwi egalitaryzację nauczania na poziomie gminnym. Podniesiono, że po likwidacji szkoły filialnej dzieci będą miały zagwarantowaną edukację w szkole publicznej, oddalonej zaledwie o 6 km. Gmina zapewni im bezpieczny i pod nadzorem przewóz do szkoły. Nie wpłynie to znacząco na wydłużenie czasu, w którym dzieci dotrą do szkoły, a w niektórych przypadkach (chodzi o uczniów, którzy musieli pokonywać pieszo znaczne odległości dzielące ich miejsce zamieszkania od budynku filii) czas ten może się skrócić, a droga do szkoły będzie z pewnością bezpieczniejsza. Podniesiono, że według opinii nauczycieli dojeżdżających do filii dzieci tej szkoły mają problemy z komunikacją wynikające z braku możliwości funkcjonowania w większej grupie - dzieci te stają się aspołeczne.

Minister edukacji narodowej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Zdaniem ministra analiza treści zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnienia uchwały rady gminy skłania do przyjęcia poglądu, że zamiar likwidacji szkoły filialnej jest uzasadniany przede wszystkim wysokością kosztów utrzymania tej szkoły wynikającą ze zmniejszającej się liczby uczniów oraz sygnalizowanym przez władze gminy niezadawalającym stanem technicznym budynku. Skoro jednak prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki zamiaru likwidacji szkoły. Gmina od tego postanowienia złożyła skargę do sądu. Ten uchylił rozstrzygnięcie organu drugiej instancji.

Warszawski sąd administracyjny, odnosząc się do powyższych argumentów, wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby minister rozważył powyższe kwestie w sposób dogłębny i wnikliwy oraz dokonał ich oceny z punktu widzenia zapewnienia uczniom szkoły filialnej odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Nie odniósł się do kwestii liczebności uczniów szkoły filialnej, funkcjonowania klas łączonych, struktury osobowej klas w kontekście podnoszonych przez gminę aspektów dotyczących relacji między rówieśnikami, problemu integracji społecznej oraz kształtowania właściwych postaw społecznych. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie braku możliwości przeprowadzania w szkole filialnej zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego, co może rzutować w przyszłości na umiejętności dzieci w zakresie współpracy i współzawodnictwa.

Zarzut nonszalancji

Warszawski sąd administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1527/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, nieprawomocny) negatywnie ocenił postanowienie ministra edukacji narodowej stwierdzające nieważność postanowienia kuratora oświaty. Powodem tego rozstrzygnięcia było podpisanie postanowienia (w sprawie opinii dotyczącej likwidacji powiatowej placówki oświatowej) przez osobę nieupoważnioną przez kuratora.

WSA w Warszawie zarzucił ministrowi, że ten nie wskazał dowodów, jakie zgromadził w sprawie, a które świadczą o tym, że pracownica kuratorium przekroczyła udzielone jej przez kuratora umocowanie. Ponadto według sądu w postanowieniu ministra brak jest wyczerpującego ich omówienia, ze szczególnym uwzględnieniem powodów, dla których dowody te uznał za wiarygodne. W ocenie sądu minister nie wskazał motywów, jakimi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. To zaś skłoniło sąd do opinii, że takie działanie organu świadczy nie tylko o nonszalanckim stosunku organu do przepisów prawa i wynikających z nich dla organu obowiązków, lecz także sprawia, iż niemożliwa jest ocena przez sąd skarżonego postanowienia.

Powrót do stanu prawnego sprzed 2009 roku

Nowelizacja art. 59 ustawy o systemie oświaty z 29 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 35) przywróciła obowiązek uzyskiwania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku zamiaru likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa w części dotyczącej przywróconych kompetencji kuratora weszła w życie 23 stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 17 nowelizacji z 29 grudnia 2015 r. nowe przepisy mają zastosowanie również do spraw związanych z likwidacją szkoły, które wszczęto i nie zakończono podjęciem ostatecznej uchwały o likwidacji szkoły przed 23 stycznia 2016 r. Tym samym ustawodawca powrócił do rozwiązania obowiązującego do 21 kwietnia 2009 r., gdzie szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogła zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, opinia była zaś wydawana w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie (art. 59 ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 21 kwietnia 2009 r.).

W projekcie brak jest bliższego uzasadnienia przywrócenia kontroli kuratorów oświaty nad działaniami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania sieci publicznych szkół i przedszkoli. Nie został też omówiony cel, jaki przyświecał ustawodawcy, który uzależnił likwidację szkoły od wydania pozytywnego stanowiska przez organ nadzoru pedagogicznego.

Sądy o brakach w uzasadnieniach

(...) Aby można było uznać uzasadnienie skarżonego postanowienia za właściwie sporządzone, organ winien wyjaśnić, dlaczego uważa, że sama zmiana formy organizacyjnej przedszkola (w miejsce Przedszkola w [...] oddział zamiejscowy Przedszkola w [...]), przy braku zmiany kadry pedagogicznej a nawet administracyjno-obsługowej wpłynie na pogorszenie jakości kształcenia i spowoduje obniżenie dobrych wyników ewaluacji.

Winien również wyjaśnić, jaki wpływ na istnienie obiektywnych kryteriów ustawowych, które ustawodawca nakazał badać przy ocenie możliwości likwidacji placówki oświatowej, mają racje natury pozaustawowej, jak protesty środowisk lokalnych.

Winien także szczegółowo wyartykułować powody, dla jakich uważa, że oddalenie oddziału zamiejscowego od miejsca pracy dyrektora przedszkola w [...] może przełożyć się na funkcjonowanie oddziału (...).

Wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1188/16

(...) Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Minister rozważył powyższe kwestie w sposób dogłębny i wnikliwy oraz dokonał ich oceny z punktu widzenia zapewnienia uczniom szkoły filialnej odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Nie odniósł się do kwestii liczebności uczniów szkoły filialnej, funkcjonowania klas łączonych, struktury osobowej klas w kontekście podnoszonych przez skarżącą Gminę aspektów dotyczących relacji między rówieśnikami, problemu integracji społecznej oraz kształtowania właściwych postaw społecznych. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie do braku możliwości przeprowadzania w szkole filialnej zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego, co może rzutować w przyszłości na umiejętności dzieci w zakresie współpracy i współzawodnictwa (...).

Organ II instancji nie odniósł się bowiem do (...) ważkich argumentów i zarzutów strony skarżącej, dotyczących kształcenia i wychowania dzieci ze szkoły filialnej w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te mieszczą się w zakresie nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, i wymagają rzetelnego rozważenia przez organ, również w kontekście prognozy demograficznej dzieci urodzonych w miejscowości L., przedstawionej przez Gminę (...).

Wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1229/16

(...) Brak szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nadto brak szczegółowego wyjawienia przez organ powodów wydania skarżonego postanowienia [podkr. red.], ale sprawia również, iż niemożliwą jawi się ocena przez Sąd skarżonego postanowienia. Nie znając motywów działania organu, Sąd nie posiada materiału nadającego się do oceny. Tym samym tutejszy Sąd pozbawiony został możliwości oceny poprawności merytorycznej skarżonego rozstrzygnięcia (...).

Wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1527

Wybrała ZJ

W tym miejscu należy przypomnieć, że Najwyższa Izba Kontroli w 2014 r. sprawdzała, czy JST zasadnie podejmowały decyzję o zamknięciu szkół (dostęp: https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-likwidacji-szkol.html). Kontrola NIK wykazała, że dla wielu uczniów zmiana szkoły, oprócz pewnych niedogodności związanych z dojazdem, skutkowała zauważalną poprawą warunków nauki. Szkoły gminne przejmujące uczniów były średnio pięć razy większe pod względem liczby uczęszczających tam dzieci niż szkoły likwidowane. Przenosiny wymagały więc od dzieci dostosowania się do nowego otoczenia. Jednak szkoły te zapewniały jednocześnie dużo większy komfort i możliwości: nauczanie bez międzyrocznikowego łączenia klas, a także łatwiejszy dostęp do zaawansowanych pomocy szkolnych, urządzeń sportowo-rekreacyjnych, świetlicy, stołówki czy biblioteki oraz szerszą ofertę zajęć pozalekcyjnych. Zdaniem NIK problem jest jednak złożony i wywołuje lokalne konflikty, w których każda ze stron ma swoje racje: gminy bronią pieniędzy, pedagodzy - Karty nauczyciela, a lokalne społeczności - miejsc kulturotwórczych. Dlatego izba podpowiadała organizowanie społecznych debat i wysłuchań przed podjęciem decyzji o likwidacji lub pozostawieniu szkoły. Jako remedium na te problemy nie wskazywała natomiast konieczności wzmocnienia pozycji kuratora oświaty w procesie zamykania szkół.

Jak pokazują dawne i obecne stanowiska sądów administracyjnych, narzędzie, jakim jest wiążąca opinia organu nadzoru pedagogicznego, nie sprawdzało się ani przed 2009 rokiem, ani nie sprawdza się teraz.

Dostosowanie sieci szkół też z opinią

Nowelizacja ustawy o systemie oświaty przywróciła wiążące opinie kuratora nie tylko w sprawie likwidacji placówki. Taki wymóg dotyczy wielu innych zagadnień. I tu już mamy do czynienia z pierwszymi odwołaniami się do sądów administracyjnych od opinii kuratorów

Samorządy łożą pokaźne kwoty z własnych budżetów na oświatę. Najbardziej więc irytują je wiążące opinie w sprawie sieci szkół - nawet jeśli w tym roku nie było problemów w porozumieniu się z kuratorami w tej kwestii. sonda s. c20

Konieczność uzyskania pozytywnej opinii kuratora do uchwał rady gminy lub rady powiatu, których obowiązkiem jest dostosowywanie sieci szkół do nowego systemu edukacji, zapisane zostało w art. 208 i art. 215 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60; dalej: u.p.w.). Akty te miały być wydane do 31 marca 2017 r. W wiążącej opinii kurator musiał w szczególności zawrzeć ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego (rocznego przygotowania przedszkolnego) i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (powiatu). Opinia kuratora oświaty mogła wskazywać zmiany, które należało uwzględnić w uchwale. Od stanowiska kuratora nie przysługiwało JST zażalenie. Mogła ona je zaskarżyć od razu do sądu administracyjnego.

!Ustawa o systemie oświaty przewiduje długą listę przypadków, gdy konieczna jest opinia kuratora, np. gdy powiat lub gmina zamierza założyć placówkę doskonalenia nauczycieli lub bibliotekę pedagogiczną.

Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1934 ze zm.; dalej: u.s.o.) przewiduje długą listę przypadków, gdy opinia kuratora jest konieczna. Jest nim choćby zamiar założenia przez powiat lub gminę jednostki placówki doskonalenia nauczycieli, zakładu kształcenia nauczycieli i biblioteki pedagogicznej.

TABELA.

Wybrane przypadki, w których konieczne jest stanowisko kuratora oświaty ⒸⓅ

Przekazanie przez JST szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów do prowadzenia osobie prawnej lub osobie fizycznej (w drodze umowy - na podstawie uchwały organu stanowiącego)	wiążąca	art. 5 ust. 5g	art. 9 ust. 1
Założenie przez powiat lub gminę publicznej placówki doskonalenia nauczycieli i biblioteki pedagogicznej	wiążąca	art. 5 ust. 6aa	art. 8 ust. 24
Utworzenie oddziału międzynarodowego w szkole	niewiążąca	art. 7a ust. 6 pkt 3	art. 21 ust. 6 pkt 3
Ustalenie planu sieci publicznych szkół	wiążąca	art. 17 ust. 7	art. 32 ust. 4, art. 39 ust. 8
Powołanie na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki osoby niebędącej nauczycielem	niewiążąca	art. 36 ust. 2	art. 62 ust. 2
Odwołanie dyrektora szkoły w przypadkach szczególnie uzasadnionych w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia	niewiążąca	art. 38 ust. 1 pkt 2	art. 66 ust. 1 pkt 2
Likwidacja szkoły lub placówki	wiążąca	art. 59 ust. 2	art. 89 ust. 3

Nie zawsze jednak opinia ma charakter wiążący. Katalog ten bez zmian został przeniesiony do ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59; dalej: u.p.o.). Regulacja ta w większej części wejdzie życie 1 września 2017 r. i zasadniczo zastąpi u.s.o. tabela Procedura wydawania opinii kuratora w sprawie likwidacji szkoły zawarta w art. 59 ust. 2c ust. 1 u.s.o. została powielona w art. 89 ust. 4 u.p.o. Regulacje te nie określają, w jakim terminie kurator musi wydać opinię. W tym zakresie ma zastosowanie art. 89 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 664/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

@RY1@i02/2017/086/i02.2017.086.183001600.105(c).jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl